有效監(jiān)督下的國有資產(chǎn)管理

鄧麗

我國事業(yè)單位固有資產(chǎn)雖然不是以盈利為目的，但卻是促進社會發(fā)展進步必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是我國全民共有的物質(zhì)財富，為此建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資產(chǎn)等的監(jiān)管制度，是眾望所歸。隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，推進國有、集體企業(yè)改革和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等任何大的舉措都涉及國有產(chǎn)權(quán)管理和變動，構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制已是大勢所趨、勢在必行。

據(jù)調(diào)查顯示，到2018年底， 國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）635636億元，比上年增長5.9%，增速與1-11月份持平，比上年同期回落1.3個百分點。從環(huán)比速度看，12月份固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增長0.42%。其中，民間固定資產(chǎn)投資394051億元，比上年增長8.7%，增速比上年提高2.7個百分點。

一、國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀分析

（一）國有資產(chǎn)管理差異化顯著

鑒于我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)在我國經(jīng)濟社會生活中所發(fā)揮的重要作用，但是在不同領(lǐng)域不同行業(yè)不同地域國有資產(chǎn)差異化嚴重，首先，我國的行政事業(yè)單位資產(chǎn)依據(jù)歸屬單位的不同，被劃分為不同的等級，而且在國家等級中地位越高，該部分資產(chǎn)的數(shù)量就越多和享有更多的優(yōu)先特權(quán)，這本身就與市場經(jīng)濟規(guī)則和資產(chǎn)的本質(zhì)格格不入、背道而馳。其次，從地區(qū)分布看，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)的規(guī)模大，各項事業(yè)的開展處于比較高的層次上，而經(jīng)濟發(fā)展比較落后的地區(qū)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)的規(guī)模小，經(jīng)費短缺嚴重，有的甚至連教師和政府工作人員的工資都發(fā)不出，其他各項事業(yè)的開展就可想而知。再次，混淆非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)的界限，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)用作非經(jīng)營性目的，與將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)用于經(jīng)營目的的兩種現(xiàn)象同時存在。

（二）國有資產(chǎn)管理流于形式

我國多數(shù)地區(qū)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理主體是財政部門，但在實際操作上，財政部門將資金分配出去以后就很少過問資金使用的管理，導致各部門挪用資金、重復(fù)或超標準購置用于享受的財產(chǎn)物資等現(xiàn)象較為嚴重。講排場，超現(xiàn)實，虛搞各種使用效率極低的辦公現(xiàn)代化工程，致使資金運用效率低下，反而有利于社會管理和各項事業(yè)發(fā)展的資產(chǎn)卻因資金被挪用而不能得以構(gòu)建，嚴重阻礙社會發(fā)展和社會進步。普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現(xiàn)象，導致了大量尚能使用的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，或者為了購買新設(shè)備，對一些正在使用的設(shè)備不愿花錢去維護和保養(yǎng)，而是破壞性的使用，造成了這些設(shè)備的加速老化和提前報廢。

（三）國有資產(chǎn)管理效益不夠細化

國有資產(chǎn)在行政事業(yè)性單位進行資產(chǎn)購置、使用、處置各個環(huán)節(jié)，都嚴重存在不講效益、資產(chǎn)流失問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，一些行政事業(yè)單位將一部分相對閑置的國有資產(chǎn)以投資、入股、租賃、承包等形式進行經(jīng)營活動，并隨著改革開放的發(fā)展，有逐步擴大的趨勢。在這部分已經(jīng)轉(zhuǎn)入經(jīng)營性資產(chǎn)的運營中，普遍存在收益缺乏約束，國有資產(chǎn)流失嚴重的現(xiàn)象。特別是將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)后，更明顯地表現(xiàn)出效益差的問題。很多單位在創(chuàng)辦所謂的第三產(chǎn)業(yè)過程中，未經(jīng)國資管理部門批準，不按國家有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)，擅自將非經(jīng)營性資產(chǎn)不經(jīng)評估就轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，無償用國有資產(chǎn)進行創(chuàng)收，用于發(fā)放獎金、搞福利甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫。我國的行政事業(yè)單位資產(chǎn)呈現(xiàn)出極差的社會效益和經(jīng)濟效益。

（四）涉及國有資產(chǎn)腐敗頻發(fā)

當前我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)的監(jiān)管部門很多，國有資產(chǎn)管理部門、財務(wù)部門、物資部門、房地產(chǎn)部門、紀檢和審計部門都有監(jiān)管的責任，但實際上，每個部門的監(jiān)管職責并不明確。許多行政事業(yè)單位資產(chǎn)在使用管理中隨意購置、出租、出借、出售，連基本的物品領(lǐng)取和歸還制度都沒有建立起來，缺乏對國有資產(chǎn)實物形態(tài)的有效監(jiān)督和管理。還有些單位的國有資產(chǎn)管理，長期處于“一個領(lǐng)導一本賬”的無序狀態(tài)，領(lǐng)導班子每次調(diào)整，審計流于形式，原領(lǐng)導使用的手機、小轎車等公務(wù)用品，轉(zhuǎn)移到新單位又根本不入賬，這些國有資產(chǎn)完全處于自由游離狀態(tài)。最可怕的是，這種不正常的現(xiàn)象已經(jīng)習以為常。一個“老虎”下去了，無數(shù)個“蒼蠅”飛起來了，腐敗根治任重而道遠。

二、加強我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理建議

（一）建立在思想意識提高下的法律規(guī)章的建立

長期以來，由于受習慣勢力的影響，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有制定必要的管理制度或有制度也不認真執(zhí)行。賬實不符、帳外設(shè)帳的現(xiàn)象十分普遍，造成了單位資產(chǎn)管理不規(guī)范和混亂。同時行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)大部分是由國家財政撥款購置和無償調(diào)入，財政部門、國有資產(chǎn)管理部門對撥款的使用和資產(chǎn)的利用效率缺乏有效的監(jiān)督和考核，導致部分資產(chǎn)長期閑置，甚至浪費和流失。要加強事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)，必須從建章立制入手，對以往的規(guī)章、辦法進行清理，建立、完善符合現(xiàn)行管理模式的一系列法規(guī)制度，把資產(chǎn)的形成、管理、使用、調(diào)配、處置等納入法制軌道。

（二）強化資產(chǎn)運營使用管理

長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)大多數(shù)是由財政撥款單位使用，而財政撥款及決策時對單位資產(chǎn)存量、變動情況都不作內(nèi)容審查，資產(chǎn)重復(fù)購置、盲目購置的現(xiàn)象十分嚴重。加之受傳統(tǒng)計劃管理體制的影響，資產(chǎn)被人為地分割在各部門封閉運行，而不能隨經(jīng)濟的發(fā)展變化作相應(yīng)流動，致使資產(chǎn)閑置與資產(chǎn)短缺并存，資產(chǎn)的總體營運質(zhì)量低下。國有資產(chǎn)管理部門對各單位預(yù)算管理中的行政事業(yè)單位資產(chǎn)要進行匯總，統(tǒng)一管理，使之成為本級事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算管理中的一個組成部分。要推行行政事業(yè)單位資產(chǎn)的調(diào)劑使用制度。在對行政事業(yè)單位資產(chǎn)進行全面清查的基礎(chǔ)上，應(yīng)開展閑置資產(chǎn)的申報、登記和評估定價，在采取必要的行政手段的同時，也可以按照有償轉(zhuǎn)讓的原則委托中間機構(gòu)進行調(diào)劑，促進行政事業(yè)單位資產(chǎn)的優(yōu)化組合。后期要建立和完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)的退出制度。就是資產(chǎn)處置制度和行政事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的審批制度。

三、動態(tài)績效管理和加大監(jiān)察力度

一些行政事業(yè)單位將一部分相對閑置的國有資產(chǎn)以投資、租賃、入股、承包等形式進行經(jīng)營活動，這對盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、提高資產(chǎn)使用效率以及緩解單位經(jīng)費不足都起到了相當重要的作用。但是，由于認識滯后，管理松弛，導致“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中出現(xiàn)了許多問題。從現(xiàn)實情況看，明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主體為各級財政部門，組建專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效益，仍為較理想、具有較強可造作性的方案。對行政單位的國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)管理績效主要考核保障履行政府公務(wù)的能力和效果。對事業(yè)單位國有資產(chǎn)要作進一步區(qū)分，其中純公益性的事業(yè)單位，其國有資產(chǎn)參照行政單位管理；準公益性事業(yè)單位中的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，視同企業(yè)國有資產(chǎn)管理，主要考核其經(jīng)濟效益。

四、嚴格內(nèi)部控制管理和資產(chǎn)追責機制

一是預(yù)算控制。按照財政預(yù)算改革的要求，財政將加強對計劃預(yù)算的審查監(jiān)督，保障計劃的科學性，強化預(yù)算的約束力，堵塞腐敗漏洞。二是授權(quán)批準控制。單位在處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過授權(quán)批準以便進行控制。一方面，明確授權(quán)批準的范圍、授權(quán)批準、權(quán)限、授權(quán)批準責任和授權(quán)批準程序，另一方面，要把授權(quán)批準權(quán)限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財務(wù)公開性制度的建立緊密地結(jié)合在一起，以防止濫用職權(quán)審批情況的出現(xiàn)。三是關(guān)鍵點控制。如在內(nèi)部控制中，授權(quán)批準與執(zhí)行業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與審核監(jiān)督、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與財產(chǎn)保管、財產(chǎn)保管與會計記錄等不相容崗位或職務(wù)應(yīng)實施分離；在進行會計核算時，明細賬和總賬之間的核對是關(guān)鍵控制點；為保證銀行存款金額正確性，由非出納員核對銀行對賬單和存款余額就是關(guān)鍵控制點。堅持資產(chǎn)與財務(wù)管理相結(jié)合。資產(chǎn)是行政事業(yè)單位占有或使用的經(jīng)濟資源，是執(zhí)行行政事業(yè)職能的基本保證。如果一個單位家底不清，資產(chǎn)流失，就容易滋長。

總之，在市場經(jīng)濟下，改革我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方式，是一項新的綜合工程，將從根本上動搖傳統(tǒng)的單位管理制度，從而提高整個行政事業(yè)單位系統(tǒng)的運行效率。（作者單位：北京中鐵大都工程有限公司）