脫貧攻堅(jiān)背景下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府職能研究

汪佩

在實(shí)現(xiàn)全面脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的政府職能還存在諸多問(wèn)題。本文基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)理論，指出政府應(yīng)通過(guò)明確自身定位、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法與地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例的出臺(tái)，完善財(cái)政補(bǔ)貼政策、構(gòu)建全面的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、優(yōu)化激勵(lì)與推廣機(jī)制等措施，有效推進(jìn)全面脫貧，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的基本目標(biāo)。

一、問(wèn)題的提出

十九大會(huì)議中明確了我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)前形勢(shì)下，我們必須把扶貧戰(zhàn)略提升到新的水平，從而為實(shí)現(xiàn)全面進(jìn)入小康社會(huì)而奮斗。截止2018年底，年末農(nóng)村貧困人口1660萬(wàn)人。2018年全年農(nóng)作物受災(zāi)面積比上一年增加233萬(wàn)公頃。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展等作用，因此已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)全面脫貧的關(guān)鍵力量。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、支配農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷已形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，但還存在諸多問(wèn)題。因此，在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵期，重新審定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府定位，可以解決困擾農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展諸多因素，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康長(zhǎng)久發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧

目前，國(guó)內(nèi)外大部分學(xué)者就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府的重要性和具體職能已經(jīng)形成共識(shí)，主要的領(lǐng)域和方向集中在以下幾點(diǎn)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離不開政府的支持（Chamber，1989；Dunean和Myers，2000；Joseph和Keith，2002；Bruce，2004；Richard A.Posner，2004；帕克雷，2014；庹國(guó)柱和朱俊生，2005；楊新華和韋向陽(yáng)，2010；李建英、許世瑛，2011）；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府財(cái)政支持（ Wright和 Hewitt，1990；Duncan和Myers，2000；Singh，2010；王韌，2009；胡炳志、彭進(jìn)，2009；馮文麗，2012；庹國(guó)柱，2016；鄭軍和王彪，2019；）；對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的探討（John Duncan和Robert Myers，2000；J.David Cummins，Philippe Trainar，2009；龍文軍，2007；夏遜敏，2012；庹國(guó)柱等，2013；黃英君，2010；嚴(yán)萬(wàn)全，2014；庹國(guó)柱，2013）。

關(guān)于政府如何主動(dòng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行和制度創(chuàng)新在國(guó)內(nèi)外學(xué)者中已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。然而在就我國(guó)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全面脫貧的特殊時(shí)期的情況下，有必要結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府存在的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性的意見(jiàn)指導(dǎo)政府如何更切合實(shí)際的推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府職能缺位分析

我國(guó)自2007年以來(lái)，政府為推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展，解決困擾農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的難題，開始實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼政策。過(guò)去10年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入和賠付金額有了大幅增長(zhǎng)，參保面積不斷擴(kuò)大，已在全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)中占有重要的地位（如表3.1）。然而，筆者在實(shí)地調(diào)查過(guò)程也發(fā)現(xiàn)存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，直接影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（一）政府定位不準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)開展已有十多年時(shí)間，無(wú)論是政策的執(zhí)行者還是政策的受益者，對(duì)政策落實(shí)自身的地位與行為以及政策本身的認(rèn)識(shí)均存一些不足與偏差，導(dǎo)致保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，支農(nóng)惠農(nóng)的作用大打了折扣。具體表現(xiàn)在：

1.“輸血”還是“造血”。各級(jí)政府未能完全理解其在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一國(guó)家惠農(nóng)支農(nóng)政策運(yùn)營(yíng)中的性質(zhì)定位和權(quán)利邊界。部分地方政府還存在認(rèn)為政府補(bǔ)貼是農(nóng)戶發(fā)放“紅包”和進(jìn)行“利益輸送”的想法，并未以激發(fā)貧困人口為內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)其擴(kuò)產(chǎn)增收能力，可能導(dǎo)致邊脫貧、邊返貧，給實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧脫貧之路增加了障礙。

2.農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度。當(dāng)前的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)與識(shí)別機(jī)制日益完善，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，但農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄。其主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民的受教育程度普遍比較低，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏防范意識(shí)，而且對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在認(rèn)知偏差。二是農(nóng)民購(gòu)買保險(xiǎn)的目的是將風(fēng)險(xiǎn)向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移，然而處于信息匱乏的一方，加上政府的角度出發(fā)所制定的激勵(lì)措施并未從農(nóng)民這一主體出發(fā)，導(dǎo)致實(shí)際的貨幣支出超額，這種情況極易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。

（二）法律法規(guī)缺失

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在嚴(yán)重的效率低下和不公平的現(xiàn)象，加上政府自身存在的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于的制度環(huán)境并不樂(lè)觀。為了更好的應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈與政府失靈，因而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要單獨(dú)的法律法規(guī)，不能用 《保險(xiǎn)法》一概而論。雖然2013年 《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布出臺(tái)，然而仍然存在嚴(yán)重的法律漏洞首先，為了更好的約束各方主體，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，政府需要從宏觀上出臺(tái)專門的律法規(guī)提供法律支持，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作過(guò)程中有法可依。其次，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)區(qū)域性差異明顯的現(xiàn)實(shí)困境，決定了地方政府須結(jié)合地方特色制定詳細(xì)的說(shuō)明和實(shí)施條例，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)健康有序發(fā)展。

（三）財(cái)政補(bǔ)貼力度低

1.補(bǔ)貼水平低、區(qū)域不平衡。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)高、保費(fèi)高、賠付難，亟需政府加大財(cái)政補(bǔ)貼力度緩解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需之間的矛盾。2018年中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼資金199.34億元，比上一年度增加了20.3億元。但與2018年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)572.65億元相比，仍有較大差距。與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)大部分品種的補(bǔ)貼比例處于40%左右，很少達(dá)60%以上；且玉米、水稻、小麥、棉花、油料作物中央財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼比例東部、中西部、中央單位分別為35%、40%和65%（如表3.2）?？梢?jiàn)，中國(guó)目前財(cái)政補(bǔ)貼仍然偏低，保險(xiǎn)險(xiǎn)種偏少，且還存在補(bǔ)貼區(qū)域不平衡的問(wèn)題，不利于農(nóng)民積極投保，更難以實(shí)現(xiàn)高程度的保障農(nóng)民的權(quán)益。

2.補(bǔ)貼途徑單一。從國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)的國(guó)家都通過(guò)對(duì)農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司提供保費(fèi)、經(jīng)營(yíng)者費(fèi)用補(bǔ)貼的形式，極大的提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平。然而，我國(guó)目前主要是對(duì)農(nóng)戶個(gè)體投保補(bǔ)貼為主，補(bǔ)貼方式還比較單一化，使得保障水平大打折扣。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全

1.碎片化嚴(yán)重。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還是呈現(xiàn)各自為政的特點(diǎn)，主要原因是不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)差異較大，農(nóng)業(yè)災(zāi)害也具有明顯的區(qū)域性特征。再加上地方政府財(cái)政實(shí)力不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施和落實(shí)受到了嚴(yán)重的制約。因此，如何構(gòu)建和完善一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制迫在眉睫。

2.風(fēng)險(xiǎn)分散體系不健全。當(dāng)前，我國(guó)面臨的農(nóng)業(yè)災(zāi)害種類繁多、發(fā)生頻率較高、引起的損失巨大，加上我國(guó)再保險(xiǎn)制度、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金缺失，亟需結(jié)合災(zāi)前預(yù)警以及災(zāi)后理賠措施來(lái)緩解，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）保障功能有限

政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用不可否定，但是從總體情況來(lái)看其績(jī)效還有待提高。主要體現(xiàn)在：一是，各級(jí)政府制定多項(xiàng)專項(xiàng)政策，在一定程度上提高了生產(chǎn)能力強(qiáng)的農(nóng)戶的防風(fēng)險(xiǎn)能力和收入水平。然而對(duì)于商品化程度低的貧困戶會(huì)容易成為“邊緣農(nóng)村貧困人口”，這直接決定著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能否持續(xù)減貧，關(guān)系著能否全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。二是，當(dāng)前是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，需要各級(jí)政府的通力合作，但因不同地方政府的思想觀念和治理理念差別較大，現(xiàn)有成功案例的推廣復(fù)制存在諸多考驗(yàn)，如何更好的實(shí)現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)，卻又依賴各級(jí)地方政府的通力合作。

四 政府的優(yōu)化路徑

（一）明確定位，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助合作機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。然而農(nóng)民的參保積極性并不高，這就要求各級(jí)政府明確自身的定位，以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的積極性為出發(fā)點(diǎn)，以激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。

農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)制度模式是農(nóng)民按照自愿、互助原則組織起來(lái)的保險(xiǎn)合作組織，農(nóng)民具有雙重身份，農(nóng)民之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府出臺(tái)相應(yīng)的政策支持，對(duì)互助社的成員傳授專業(yè)的保險(xiǎn)知識(shí)，并出資建立補(bǔ)貼基金，還向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織提供技術(shù)指導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自愿參保、自我管理、自我服務(wù)。

（二）加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法與地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)的出臺(tái)

1.農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、保費(fèi)高、理賠高的的特點(diǎn)，需要法律制度保駕護(hù)航。2013年政府出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，該條例仍然屬于整體性的制度規(guī)范，只是單純的靠政府文件和行政命令來(lái)進(jìn)行推廣則難以持續(xù)，該條例并沒(méi)有明確規(guī)定主體的權(quán)利和責(zé)任、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督檢查等一系列內(nèi)容。因此，政府應(yīng)盡快制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法律，從制度層面來(lái)規(guī)范各主體的權(quán)責(zé)，構(gòu)建和完善風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并明確監(jiān)管制度，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)提供良好的制度環(huán)境。

2.因地制宜制定地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)。如何構(gòu)建和完善《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》需要長(zhǎng)期的努力，過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)。在我國(guó)我國(guó)差異化的地理環(huán)境和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平的背景下，各地方政府應(yīng)采取試點(diǎn)方式，因地制宜地制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方法規(guī)，來(lái)規(guī)范本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼政策

政府要結(jié)合我國(guó)差異化的自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民差異化需求，有針對(duì)性的提高特色農(nóng)作物的補(bǔ)貼比例，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)發(fā)展區(qū)域性模式。

政府是財(cái)政補(bǔ)貼的支持主體，而農(nóng)民為領(lǐng)取補(bǔ)貼而投保，并未積極的防范生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的情況普遍存在。如何轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼途徑，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)迫在眉睫。筆者建議，政府可以采取試點(diǎn)方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體投保補(bǔ)貼為主向農(nóng)業(yè)互助合作社補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民參保的組織化和規(guī)范化程度。

（四）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率不確定、影響巨大，開展風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)變得尤為重要。筆者建議，政府可以通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)根據(jù)區(qū)域情況和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的接受程度及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況，構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散制度總體框架。這種分散模式應(yīng)該充分發(fā)揮災(zāi)前預(yù)警和災(zāi)后理賠的作用，具體包括：完整的人工防災(zāi)減災(zāi)體系、健全的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、其他融資計(jì)劃（社會(huì)捐贈(zèng)）。政府作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾，倡導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散政策性機(jī)構(gòu)，并聯(lián)合中央、省級(jí)財(cái)政構(gòu)建完善的補(bǔ)貼機(jī)制。政府還應(yīng)結(jié)合高校培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，完善包括權(quán)利與責(zé)任、管理費(fèi)用、補(bǔ)貼比例、項(xiàng)目可行性研究、賠款比例和信息披露等專業(yè)性條款，有效調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康快速發(fā)展。

（五）優(yōu)化激勵(lì)與推廣機(jī)制

中央政府層面，從頂層設(shè)計(jì)上注重考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的延續(xù)性，協(xié)調(diào)多方需求，多層面、多角度的創(chuàng)新政策保障措施。政府須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度、完善協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制等多角度給予強(qiáng)力支持。首先，地方政府依據(jù)地方特色創(chuàng)新補(bǔ)貼形式，建立梯度式多層次補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)貧困戶、邊緣貧困戶、脫貧戶均給予不同梯度的保障支持。其次，構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮政府和其他主體（保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民、新聞媒體）的作用，有效控制逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。再次，各地方政府利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、GIS系統(tǒng)等一系列高科技致力于建立專門的區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，涵蓋有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本指標(biāo)信息（補(bǔ)貼率、保險(xiǎn)密度），允許信息共享，鼓勵(lì)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功案例在全國(guó)推廣與復(fù)制創(chuàng)新，

綜上所述，本文在全面脫貧的背景下，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)理論為基礎(chǔ)，從宏觀層與微觀層面多角度分析對(duì)政府支持機(jī)制進(jìn)行分析，并就強(qiáng)化政府自身職責(zé)提出針對(duì)性的建議，更好的為實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)而奮斗。（作者單位：池州學(xué)院）

基金項(xiàng)目：池州學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目（2016RW012）。