《公共圖書館法》視域下我國地方圖書館法規(guī)完善路徑研究

楊前進

摘要：《中華人民共和國公共圖書館法》和地方公共圖書館條例的頒布實施都以規(guī)范和促進圖書館事業(yè)發(fā)展為目的，為我國公共文化服務體系法制建設奠定了堅實的基礎。在國家全面依法治國方略實施背景下，我國的公共文化服務需要有一套科學、嚴謹、完善的法規(guī)體系來保障。從《公共圖書館法》的基礎理論入手，在分析相關圖書館條例有關信息及文本內容的基礎上剖析其存在的不足，進而提出相應的完善路徑方案。

關鍵詞：公共圖書館法;圖書館條例;地方性法規(guī)

中圖分類號：G250文獻標識碼：A

DOI： 10.13897/j.cnki.hbkjty.2019.0041

1 問題的提出

十八大以來，我國全面依法治國戰(zhàn)略部署實施后，中國共產(chǎn)黨運用法制手段治理國家能力顯著增強，特別是十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》通過后，社會主義法制建設進一步完善。在公共文化領域，《中華人民共和國公共文化服務保障法》[1]頒布實施不到一年，《中華人民共和國公共圖書館法》[2]（以下簡稱《公共圖書館法》）又頒布實施，不僅對推動公共文化服務體系建設產(chǎn)生巨大影響，也為文化強國戰(zhàn)略的順利實施奠定堅實的法治基礎。公共圖書館作為我國公共文化服務體系的重要組成部分，它們通過免費提供設施設備、文獻信息資源、舉辦公益講座、組織開展全民閱讀活動等參與到公共文化服務體系建設中來，為我國學習型社會建設做出了貢獻。但在新時代背景下，從黨和國家事業(yè)發(fā)展要求來看，公共圖書館服務體系建設與我國文化強國戰(zhàn)略要求還存在明顯差距。從人民群眾期待來看，公共圖書館服務與人民群眾滿意的需求也還存在明顯差距。從全國已建成開放的3 139[3]所公共圖書館來看，還存在布局不合理、發(fā)展不均衡等問題。要從根本上解決這些問題，公共圖書館依法辦館、依法服務已逐漸上升為全社會的共識，而地方公共圖書館法規(guī)的制定及完善成為首要解決的問題。早在1997年，深圳市就開全國之先河制定實施了《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》，之后內蒙、湖北、北京、四川、廣州也相繼頒布實施了地方公共圖書館條例，并開啟了這些地區(qū)圖書館服務規(guī)范化、法治化進程。但從全國范圍來看，公共圖書館法規(guī)依然是地方公共文化立法的短板，主要表現(xiàn)為地方圖書館法規(guī)覆蓋面窄，現(xiàn)行地方圖書館法規(guī)內容完備性和創(chuàng)新性不足，現(xiàn)有圖書館法律法規(guī)間的銜接配合不暢，影響了整個圖書館法規(guī)體系的完整性。

2《公共圖書館法》視域下地方圖書館服務法治化的理論基礎

之所以從《公共圖書館法》視角來審視和完善地方圖書館服務法治化，是因為公共圖書館服務與《公共圖書館法》有高度內在一致性，具體表現(xiàn)為《公共圖書館法》的立法目的與公共圖書館的社會職能實現(xiàn)具有一致性，《公共圖書館法》規(guī)制的對象與圖書館事業(yè)發(fā)展息息相關，公共文化服務體系建設的艱巨性和復雜性亟需法律的保障。

2.1《公共圖書館法》的立法目的與公共圖書館社會職能的實現(xiàn)具有一致性

《公共圖書館法》作為公共文化領域的一部專門法律，將黨和國家發(fā)展公共圖書館的方針政策用法律的形式固定下來，將人民群眾對公共圖書館的期盼和要求用法律的形式體現(xiàn)出來，其目的就是要促進公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展和保障人民群眾在公共圖書館實現(xiàn)基本文化權益?？墒菑漠斍拔覈矆D書館事業(yè)發(fā)展實際來看，公共圖書館設施還不夠健全，在中西部一些貧困地區(qū)沒有基層公共圖書館的情況還存在，不僅影響了公共圖書館保存人類文化遺產(chǎn)、開展社會教育、傳遞科學情報等社會職能的實現(xiàn)，也影響了人民群眾對公共圖書館服務質量滿意度的提升。因此從《公共圖書館法》視角來審視地方圖書館服務的法治化，不但能更好促成公共圖書館社會職能的實現(xiàn)，而且也讓法治思維、法治手段在推動公共圖書館實現(xiàn)和保障人民群眾基本文化權益方面發(fā)揮重要作用。

2.2《公共圖書館法》規(guī)制的對象與圖書館事業(yè)發(fā)展息息相關

長期以來，我國公共圖書館事業(yè)是在政府規(guī)制下運行，即政府運用管理公共文化的權力，通過制定或執(zhí)行國家公共文化政策并以行政規(guī)章及行政規(guī)范性文件作為規(guī)制手段對公共圖書館的日常運行進行調控與限制。這種規(guī)制方式在很長一段時間內有力地促進了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。但改革開放以來，由于受社會經(jīng)濟、文化發(fā)展等主客觀因素的影響，公共文化政策頻繁變更或者地方政府部門對相應的文化政策執(zhí)行不力，導致政府部門在公共圖書館具體行政事務操作中隨意性增強，規(guī)范性變差。例如購書經(jīng)費可多可少，購書經(jīng)費撥付可緩可急，館舍面積可大可小，服務隊伍可有可無等，這些都是政府在公共圖書館行政事務操作中隨意性增強、規(guī)范性變差的具體體現(xiàn)。

隨著文化強國戰(zhàn)略的實施和改革開放的不斷深化，市場經(jīng)濟不可避免地影響到公共圖書館業(yè)務的發(fā)展，文獻資源采購、館藏信息資源數(shù)字化、編目業(yè)務外包等業(yè)務活動，市場規(guī)律發(fā)揮著越來越重要的作用，這時政府如果還用“行政命令”代替“法制約束”，用“行政維護”代替“法治保障”，這種傳統(tǒng)的規(guī)制管理模式顯然已經(jīng)不適應當今圖書館事業(yè)的發(fā)展。只有把現(xiàn)在已有和可能遇見的情況納入法治的軌道，將圖書館事業(yè)由圖書館部門單打獨斗變?yōu)樯鐣α抗餐瑓⑴c，圖書館事業(yè)發(fā)展格局才能順應時代潮流，才能滿足人民群眾不斷發(fā)展變化的需求。而《公共圖書館法》的頒布，正是從公共圖書館的管理主體、公共圖書館的管理對象兩個方面進行規(guī)制，特別是把公共圖書館的人、財、物等資源納入法律重點規(guī)制對象，這必然會大力促進公共圖書館事業(yè)的均衡發(fā)展和規(guī)范發(fā)展。

2.3公共文化服務體系建設的艱巨性、復雜性需要法律的保障

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“構建以政府職能發(fā)揮和公共財政投入為基礎，以社會文化機構、組織為重要力量，以保障人民群眾基本文化權益、滿足人民群眾基本文化需求為目的，向全社會提供的公共文化設施、產(chǎn)品和服務的有機統(tǒng)一體的現(xiàn)代公共文化服務體系”[4]。從此公共文化服務體系建設便成為黨和政府促進文化繁榮、建立文化自信的又一重要國家戰(zhàn)略。而公共圖書館作為我國公共文化服務體系建設的重要組成部分，就是要通過提供資源，開展閱讀活動，營造閱讀氛圍等來滿足人民群眾的基本文化權益。在這個過程中，有公共圖書館參與的公共文化服務體系建設涉及到圖書館基礎設施、服務方式、運行機制、管理手段等方面的建設，涉及到政府相關部門、廣大讀者、社會媒介等主體參與方式的建設?？梢娨怨矆D書館為重要組成部分的公共文化體系建設不僅涉及面廣，復雜程度高，更重要的是有關公共文化服務效果直接關系到人民群眾基本文化權益在圖書館能否得到實現(xiàn)，而這些就需要專門的文化法律規(guī)范來規(guī)制和約束，使其規(guī)范發(fā)展、有序發(fā)展、常態(tài)發(fā)展。因此，在國家全面依法治國方略實施背景下，我國公共文化服務體系建設離不開法制的保障，只有在相關文化法律制度規(guī)制和法制理念的指導下，公共文化服務體系建設主體責任的落實，公共文化資源的分配使用以及參與公共文化服務體系建設的各方力量的協(xié)調，各種多元文化惠民服務措施的使用才能明確。

基于《公共圖書館法》與圖書館服務及公共文化服務體系建設存在上述如此緊密的內在聯(lián)系，本文在分析已頒布實施圖書館條例基本情況基礎上，通過運用《公共圖書館法》的立法理論和立法價值重新審視和完善地方圖書館條例。

3我國地方圖書館法規(guī)（條例）的基本情況

從立法淵源來看，各省市出臺的圖書館條例屬于地方層面立法，目前在全國范圍內，已頒布實施了六部地方“圖書館條例”，具體情況見表1：

從表1可以看出，我國地方圖書館條例呈現(xiàn)出以下特點：一是立法跨度時間長，從1997年《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例（試行）》頒布施行到2015年《廣州市公共圖書館條例》施行長達18年之久。 二是修訂完善不及時，有些條例已經(jīng)頒發(fā)實施10年之久都尚未進行修訂完善。三是立法分布狹窄，全國34個省級行政區(qū)域內只有4部省級地方圖書館條例。

4《公共圖書館法》視域下地方公共圖書館條例存在的問題

地方公共圖書館條例對建立和完善地方圖書館法規(guī)體系，依法管理圖書館事業(yè)，有效保護和利用文獻信息資源發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，圖書館事業(yè)面臨的外部環(huán)境和內部情況都發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了許多新問題、新情況，特別是首次制定圖書館條例的地區(qū)，由于立法經(jīng)驗不足，又缺乏強有力的法源支撐，就導致地方圖書館條例存在不適應之處。

4.1圖書館服務主體單一化，社會參與度不夠

目前，已頒布實施的“公共圖書館條例”堅持的是“政府主導”思路，并且在條例中大都明確了各級政府以及圖書館上級主管部門的主體責任，但卻相對忽略了其他圖書館服務主體的具體規(guī)定。以《四川省公共圖書館條例》為例，該條例第五條規(guī)定“縣級以上地方人民政府文化行政主管部門是公共圖書館事業(yè)的主管部門”。而第七條又規(guī)定：縣級以上地方人民政府鼓勵社會組織及個人以捐贈方式支持公共圖書館建設。這里政府依然是圖書館建設的主體，除此之外沒有其他相應的配套規(guī)定。當然，由于公共圖書館服務屬于公益事業(yè)，用立法確認的形式來規(guī)定政府的主體責任，有助于督促政府積極履行辦好公共文化工作職能，切實保障人民群眾基本文化權益。然而，在多元主體參與社會建設背景下，公共圖書館作為國家必不可少的公共文化服務體系的一部分，不管是政府、圖書館聯(lián)盟、社會團體、市場組織等社會組織還是社會公眾都應該積極參與圖書館建設，但事實卻并非如此。目前由于在制度層面缺乏有效的參與機制、合作機制、協(xié)調機制，導致社會各界明顯缺乏對圖書館事業(yè)的正確認識，圖書館單打獨斗，服務主體單一化現(xiàn)象依然存在，所以應有配套實施的法規(guī)制度來明確規(guī)定多元主體共同參與圖書館事業(yè)建設。

4.2條文規(guī)范性不足，具體內容缺乏實際操作性

當前實施的六部地方圖書館條例均是在《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》出臺前頒布實施的，由于沒有上位法、專門法的法源支撐，地方立法者的立法思維更多是以行政法的立法原則、立法制度、立法規(guī)則來制定圖書館法規(guī)，特別是一些法規(guī)章節(jié)結構、內容與政府工作準則和政府政策性文件相似，就導致公布實施的法規(guī)在規(guī)范性方面未能做到形式科學、語句規(guī)范明確、條理分明、內容協(xié)調統(tǒng)一。在內容表述方面，一些條例確立的法規(guī)制度如讀者參與、讀者權利等制度在法規(guī)中大多屬于政策性宣示，缺乏實際約束力，不具備客觀的法規(guī)效力。還有一些條例雖然具有規(guī)范的法條形式，但其中不乏多處使用“適當、適度、視情況、原則上”等界限不清的用語，導致一些條例在具體執(zhí)行過程中自由裁量空間過大，折損了其權威性。以讀者權利制度為例，讀者使用圖書館的權利包括平等使用權、對文獻信息資源知情權、對圖書館服務考核權、評價監(jiān)督權等，這些在已實施的圖書館條例中并無明確表述。只有廣州市公共圖書館條例開宗明義規(guī)定了“平等、免費、開放和便利”的服務原則，并且多條款規(guī)定了讀者的平等權、知情權、監(jiān)督權等[6]，無疑體現(xiàn)了廣州市立法機關先進的立法理念，以人為本的立法原則，確實有效發(fā)揮了地方立法在社會民眾利益表達、協(xié)調、平衡方面的作用。又如社會力量參與制度，在已頒布實施的圖書館條例中，雖然六部條例均對社會力量參與圖書館建設進行了規(guī)定，但多數(shù)都是籠統(tǒng)規(guī)定了圖書館用戶或者讀者可以參加圖書館文化服務的一些活動，但對公眾參與保障制度、公眾參與渠道、公眾參與信息、激勵措施等都沒有明確表述，也沒有詳盡的實施細則和具體實現(xiàn)方式。

4.3法律之間的銜接簡單粗略

公共圖書館建設是一項系統(tǒng)工程，從圖書館建設開始就涉及到規(guī)劃、國土、財政等法律法規(guī)。除此之外，還有諸多的法律法規(guī)如《檔案法》《文物保護法》《未成年人保護法》《公共文化體育設施條例》等對公共圖書館服務的很多方面發(fā)揮著不同的促進作用。但圖書館的經(jīng)費問題歷來都是圖書館文獻資源采購和圖書館日常運行的關鍵問題，特別是購書經(jīng)費撥付不及時、購書經(jīng)費額度長期零增長等極大地影響了圖書館讀者服務質量。好在已頒布實施的六部地方圖書館條例都明文規(guī)定各級人民政府應將公共圖書館事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并規(guī)定專款專用[7]，這就讓圖書館的經(jīng)費問題有了基本保障。但對于其他文獻資源利用、稅收優(yōu)惠、社會力量參與等問題往往是籠統(tǒng)抽象規(guī)定，不利于具體實施。如《著作權法》和《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》為圖書館“合理使用”文獻信息資源提供了法律依據(jù)。但法律沒有對 “合理使用”做出具體規(guī)定，有很大的自由裁量空間。又如《公共文化保障法》《公共圖書館法》規(guī)定：“鼓勵社會力量參與圖書館建設，在稅收方面給予優(yōu)惠”，那么怎么優(yōu)惠、優(yōu)惠多少、優(yōu)惠時長等要有具體的實施條例和實施辦法與之銜接，才有較強的指導性和規(guī)范性。

5《公共圖書館法》視域下地方圖書館條例完善路徑

當前，國家在文化強國戰(zhàn)略實施過程中，把公共文化服務體系建設和公共文化立法同步進行，具有非常重要的指導意義。而在地方層面，除了《江蘇省公共文化服務促進條例》《廣東省公共文化服務促進條例》《上海市社區(qū)文化服務規(guī)定》及時頒布實施外，其他省市對公共文化服務特別是公共圖書館服務法律規(guī)范的立、改、廢等工作一直徘徊不前。一方面阻礙了國家公共文化服務立法在地方的延伸與完善，另一方面也使相關法律體系層級間的上下銜接不暢。因此，在《公共圖書館法》已為我國公共文化法制建設奠定堅實基礎的情況下，應從立法技術、規(guī)范文本、體系建設方面下功夫，逐步完善地方圖書館法律規(guī)范。

5.1及時制定與《公共圖書館法》相配套實施的法規(guī)制度

《公共圖書館法》作為我國第一部全國性的圖書館專門法，它只是對我國的公共圖書館事業(yè)進行一個全國性的統(tǒng)籌規(guī)定，特別是它確立的公共圖書館管理制度、運行制度、服務制度在圖書館事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著極其重要的作用，需要制定與《公共圖書館法》相配套的法規(guī)制度才便于《公共圖書館法》的各項制度落實到實處。因此，中央有關部門要按照立法體制和立法權限及時制定公共圖書館法實施辦法、公共圖書館法實施細則。而地方立法部門更要靈活運用《公共圖書館法》的立法思維，以《公共圖書館法》的文本內容為依據(jù)，結合本地公共圖書館發(fā)展實際，加快本地區(qū)公共圖書館服務規(guī)范的頂層設計，及時制定地方公共圖書館法實施辦法和公共圖書館條例等地方性圖書館法規(guī)來更好貫徹落實《公共圖書館法》，并讓這些地方圖書館法規(guī)在《公共圖書館法》規(guī)定的原則基礎上進一步細化分解《公共圖書館法》的各項規(guī)定，并與之相互補充、相得益彰。同時地方圖書館法規(guī)也可彌補我國地方公共文化立法的短板，有助于推進地方公共圖書館事業(yè)均衡、協(xié)調發(fā)展。更重要的是通過制定切實可行、符合地方公共圖書館事業(yè)發(fā)展實際的行業(yè)性法規(guī)，將人民群眾對地方公共圖書館的期盼和要求用法律的形式固定下來，讓公共圖書館成為社會群眾生活的一部分，以此來提高人們的科學文化素質，從而推動學習型社會的建設。

5.2樹立先進的立法理念，制定創(chuàng)新的法規(guī)內容

地方權力機關為解決本地區(qū)事務而開展的自主性立法不僅是我國立法體系的重要組成部分，更是對維護我國社會主義法制統(tǒng)一不可或缺的力量。然而一部法規(guī)的出臺，絕對不能缺少立法目的、立法原則、立法精神等立法理念的支撐。也就是說，一部法規(guī)的創(chuàng)制必然要遵循一定的立法理念。就地方公共圖書館發(fā)展而言，我們的發(fā)展目標就是要讓人民群眾的基本文化權益在圖書館自由、平等、方便、快捷的實現(xiàn)。因此立法的目的就是要圍繞人民群眾基本文化權益在圖書館的實現(xiàn)來立法，公共圖書館條例出臺的目的就是“實現(xiàn)與保障民眾的基本文化權益”。從這個目的就可以看出他們的立法理念體現(xiàn)的就是對我國黨和政府對公共文化政策發(fā)展目標的落實。如《廣州市公共圖書館》條例第三十四條明確規(guī)定：“公共圖書館應當堅持普遍、平等、免費、開放和便利的服務原則”，把普遍均等先進的理念以法律條款的形式規(guī)定下來，不僅符合我國公共文化服務體系建設的發(fā)展方向，更是社會主義和諧社會建設的現(xiàn)實需要。再如該條例還特別指出：“公共圖書館經(jīng)費包括設施、設備、人員、文獻信息資源、圖書館運行與維護等方面的費用?！边@個規(guī)定在全國首次全面細化了公共圖書館所需的全部經(jīng)費項目，不僅符合當下地方公共圖書館發(fā)展的現(xiàn)實需要，而且還兼顧公共圖書館長遠發(fā)展所需經(jīng)費的保障，無疑又是在具體法規(guī)內容上的創(chuàng)新和突破[8]。因此，尚未出臺地方公共圖書館條例的地區(qū)可以借鑒已出臺的地方公共圖書館條例，制定出一部文本規(guī)范、內容先進、易于實施的地方圖書館法規(guī)。

5.3加強不同位階之間法律的銜接，發(fā)揮綜合效應

當前，隨著《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》的相繼實施，我國公共文化領域的法制建設正在如火如荼開展，在我國公共文化服務體系建設和公共文化服務活動過程中所產(chǎn)生的各種關系將會越來越多的受到法律的規(guī)范和調整。然而在我國公共文化服務體系建設中，由于地方政府承擔著公共文化服務運行所需的人、財、物保障職責，它不同于其他領域法律法規(guī)著重強調政府的監(jiān)管職能。對公共文化服務建設，政府不僅要根據(jù)法律法規(guī)進行監(jiān)管，還要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及人們物質文化生活需要適時控制、協(xié)調、引導，因此在后續(xù)公共圖書館條例的制定與修訂過程中，各級權力機關及公共權力部門必須注意到公共圖書館條例與其他領域不同階位之間法律銜接問題，尤其是要注意與財政、稅收、電信、國土等工作條例的緊密關聯(lián)性。立法者應當在遵循這些法律法規(guī)和相關上位法規(guī)定的前提下，細化連接圖書館條例與其他部門法的關鍵部分。例如，在圖書館工作條例做出圖書館建筑建設規(guī)模、經(jīng)費撥付等關鍵部分的規(guī)定時，必須充分遵循國土、公共財政等法律法規(guī)關鍵規(guī)定，這樣才能增強圖書館工作條例的可執(zhí)行性、可協(xié)調性，才能確保人民群眾基本文化權益的保障與實現(xiàn)。

6結束語

綜上所述，地方圖書館法規(guī)作為公共文化法律體系的重要組成部分，它的制定與施行關乎到當前我國公共圖書館事業(yè)的健康有序發(fā)展。因此，有關部門對地方圖書館法規(guī)需要引起足夠重視，要審慎《公共圖書館法》的立法目的，以《公共圖書館法》為法源支撐，盡快制定地方《公共圖書館法實施辦法》等地方圖書館法規(guī)，讓我國的公共圖書館事業(yè)有一個體系完整、內容完備、上下緊密銜接的服務法規(guī)體系。

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Study on the Improvement Path of Local Library Regulations in China from the

Perspective of Public Library Law?Text Analysis Based on

Local Public Library Regulations

Yang Qian?jin

Abstract：The promulgation and implementation of The Public Library Law of the Peoples Republic of China （hereinafter referred to as the Public Library Law） and the local public library regulations are aimed at standardizing and promoting the development of library undertakings and laying a solid foundation for the legal construction of Chinas public culture service system. In the context of the implementation of the national strategy of comprehensively implement the rule of law， Chinas public culture services need the guarantee of a set of scientific， rigorous and perfect legal system. Starting from the basic theory of Public Library Law， this paper dissects its inadequacies based on the analysis of relevant information and text content of relevant library regulations， and then puts forward the corresponding improvement path plan.

Keywords：Public Library Law;Library Ordinance;Local Regulations