基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

【摘要】針對目前國內(nèi)采用PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所存在的問題，本文從PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式出發(fā)，結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特性，系統(tǒng)對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類歸納，并根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系提出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和控制的建議。

【關(guān)鍵詞】政府和社會(huì)資本合作模式;風(fēng)險(xiǎn)管理;城市基礎(chǔ)設(shè)施;項(xiàng)目管理

1、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以城市保障性安居工程、醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、軌道交通、地下綜合管廊等為代表的主要服務(wù)于公共目的的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力越來越大。按照統(tǒng)計(jì)數(shù)字，國家為城鎮(zhèn)化投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金高達(dá) 40萬元/人，如果實(shí)現(xiàn)近期2 億農(nóng)民工入城的目標(biāo)的話，近年來需要投入的資金將達(dá)到 80萬億元左右。與政府的財(cái)力，尤其是縣級基層政府的財(cái)力相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投資的資金數(shù)額非常巨大。

在這樣的情形下，PPP（public private paternership） 應(yīng)運(yùn)而生，這是一種公共部門和私營機(jī)構(gòu)聯(lián)合提供公共服務(wù)的長期合作機(jī)制，把特許權(quán)的協(xié)議作為基礎(chǔ)，以合同的方式保證雙方權(quán)利和義務(wù)的履行，利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。我國第一個(gè)采用類PPP模式的項(xiàng)目是上個(gè)世紀(jì)80年代深圳市蛇口特區(qū)的工業(yè)區(qū)項(xiàng)目。經(jīng)過數(shù)十年的積累與沉淀，中國2014年起迎來PPP模式全面鋪開的“盛宴”時(shí)期。但2018年以來，大量PPP項(xiàng)目被叫停。在國家大舉提倡的大環(huán)境下，如何揚(yáng)長避短，使城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中的政府、建筑單位及其他利益相關(guān)者的利益最大化，健康良好持續(xù)的發(fā)展PPP模式，需要對PPP城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研究。

2、PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序及風(fēng)險(xiǎn)分類

2.1 PPP項(xiàng)目的一般運(yùn)作程序

根據(jù)我國現(xiàn)行政策法規(guī)及管理，PPP全生命周期大致可分為四個(gè)階段。即：準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段和實(shí)施階段。其中，準(zhǔn)備階段包括：確定項(xiàng)目、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)準(zhǔn)備、資格預(yù)審;招標(biāo)階段包括：準(zhǔn)備投標(biāo)文件、評出候選中標(biāo)者、詳細(xì)談判、選定中標(biāo)者。融資階段包括：融資決策、融資結(jié)構(gòu)、融資談判、融資執(zhí)行。實(shí)施階段則包括：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目移交。而在更狹義的PPP運(yùn)行模式中，這些階段不一定全都存在。如BT項(xiàng)目不存在運(yùn)營階段，TOT不存在建設(shè)階段，BOO不存在移交階段。

在PPP項(xiàng)目的不同階段，存在著不同的經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營主體。在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，主體為政府，目標(biāo)主要是確定適合采用PPP的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并對項(xiàng)目需求、定位進(jìn)行完備的調(diào)查，對項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)。并根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)作招標(biāo)準(zhǔn)備，劃定能參與投標(biāo)的企業(yè)的資質(zhì)范圍。而在招標(biāo)階段，主體為政府以及參與投標(biāo)的單位，一般為建筑公司。第三部融資階段，是對PPP項(xiàng)目未來整體發(fā)展影響最大的階段，如何分配將直接影響各個(gè)參與方的參與程度和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度。因此，在這個(gè)階段，不僅僅需要對項(xiàng)目有清晰的了解和定位、分析該區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，還分析各個(gè)參與方的優(yōu)劣勢，合理合規(guī)的進(jìn)行融資規(guī)劃。第四個(gè)部分是一個(gè)長期的過程，是四個(gè)階段中利益相關(guān)方最多的階段。

2.2風(fēng)險(xiǎn)的分類

1.按風(fēng)險(xiǎn)因素與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的相互關(guān)系分為：

系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（法律、政策、市場、利率不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)）

非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（進(jìn)度、技術(shù)、生產(chǎn)條件、投資等風(fēng)險(xiǎn)）

系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與市場客觀環(huán)境有關(guān)，超過自身范圍;非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可有項(xiàng)目自身控制和管理。

2.按城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的發(fā)展順序分為：

招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.按風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定性分為：

可控制風(fēng)險(xiǎn)、不可控制風(fēng)險(xiǎn)、可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)、不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)。

4.按風(fēng)險(xiǎn)的來源分為：

自然風(fēng)險(xiǎn)、人為風(fēng)險(xiǎn)。

2.3城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特性

2.3.1公共性

基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的屬性，因此同時(shí)也具有社會(huì)性和公益性，這就要求城市基礎(chǔ)不能完全以盈利為目標(biāo)。作為一個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，對該地區(qū)的人們帶來有形或者無形的收益，具有正的外部性特征，為整個(gè)城市的全體居民帶來收益。

2.3.2自然壟斷性

首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施所提供的產(chǎn)品和服務(wù)猶豫期具有地域性特征，約束著公共基礎(chǔ)設(shè)施在空間、時(shí)間和地域性上具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和不可移動(dòng)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施的這一特點(diǎn)決定了在投資上成本易于表現(xiàn)為沉沒型特征。

2.3.3收益外部性

城市基礎(chǔ)設(shè)施的收益都來源于外部。城市中的基礎(chǔ)可以分為三部分：一類是依靠政府的補(bǔ)貼才能維持運(yùn)行，比如軍事、消防、城市綠化等;一類是城市基礎(chǔ)設(shè)施收入很微薄，或收支僅能剛好平衡，比如公交、地鐵和自來水供應(yīng);第三類是少數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施盈利，像收費(fèi)公路或橋梁。

2.3.4產(chǎn)業(yè)綜合性

城市的每一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都是一個(gè)具有很強(qiáng)系統(tǒng)系的綜合體，它一般不具有分散性。但是由于其設(shè)計(jì)的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門較多，所以必須要求其在開發(fā)時(shí)注意部門之間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

2.3.5耐久性

城市基礎(chǔ)設(shè)施需要長期使用，這些要求對城市基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)和建造要具有必要的前瞻性和超前性，同時(shí)一定要能經(jīng)過時(shí)間的歷練。否則二次建設(shè)將帶來巨大成本。

3、風(fēng)險(xiǎn)防范及控制

針對以上分析，對我國PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有一下幾點(diǎn)建議：

（1）由貸款銀行與世界銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)和地區(qū)開發(fā)銀行共同對項(xiàng)目發(fā)放帶貸款;

（2）國內(nèi)民間資本爭取于國際投資者和貸款者組成投資財(cái)團(tuán)共同投資項(xiàng)目;

（3）要求政府或有關(guān)部門做出一定書面承諾：如菲律賓pagbilao項(xiàng)目，國家電力公司承諾出現(xiàn)爭執(zhí)風(fēng)險(xiǎn)事故并連續(xù)持續(xù)一定時(shí)期時(shí)，菲律賓政府有責(zé)任用現(xiàn)金收購該項(xiàng)目

（4）為城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)投保

（5）選擇適合的項(xiàng)目管理商，簽訂有利的經(jīng)營管理合同

（6）通過長期供應(yīng)合同減少能源及原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

（7）要求政府提供后勤保證支持

（8）爭取獲得政府的不競爭保證，對項(xiàng)目綜合開發(fā)，獲取綜合收益

（9）由項(xiàng)目發(fā)起人提供資金缺額擔(dān)保

結(jié)論：

本文從PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式出發(fā)，結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特性，系統(tǒng)對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類歸納，并根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際可行的建議。

參考文獻(xiàn)：

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[2]黃德春，余芳.城鎮(zhèn)公共設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)指標(biāo)體系[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2007（20）：144-146.

作者簡介：

樊奕奕（1995.08-），女，漢族，湖南長沙人，碩士，同濟(jì)大學(xué)，研究方向：工程項(xiàng)目管理。