統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)

江華安

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。習(xí)近平總書記指出，山水林田湖是一個生命共同體，由一個部門負(fù)責(zé)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。

習(xí)近平總書記提出的“生命共同體”重要論述，形象地表達(dá)了人和山水林田湖為代表的自然資源唇齒相依的緊密關(guān)系，也深刻揭示了建立健全國土空間用途管制制度的重大意義。

學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，把政治建設(shè)貫穿到業(yè)務(wù)工作全過程，是做好國土空間用途管制工作的主線。當(dāng)前要以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約為原則，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境、服務(wù)市場經(jīng)濟主體和人民群眾為目標(biāo)，以深化現(xiàn)有制度體系改革為著力點，不斷完善國土空間用途管制制度。

把土地用途管制擴展到所有國土空間

國土空間用途管制源于土地用途管制的擴展。1997年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修訂的《土地管理法》將這一概念上升為基本制度。

為什么要把用途管制從土地擴展到所有國土空間？從四個方面闡釋。

首先，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)，是落實山水林田湖草生命共同體理念的必然要求。山水林田湖草是一個生命共同體，是習(xí)近平生態(tài)文明思想整體觀系統(tǒng)論的深刻體現(xiàn)。為確保國家糧食安全，我國實行了最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，這是現(xiàn)行土地用途管制的基礎(chǔ)。實踐證明，這項制度是行之有效的。此次機構(gòu)改革組建自然資源部，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，就是要統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋等，把土地用途管制擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態(tài)空間，實現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

其次，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)，是解決當(dāng)前空間規(guī)劃重疊、管制缺乏合力的必然要求。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，由于各類資源分別由不同的行政機構(gòu)管理，形成了相互獨立、相互掣肘的各類規(guī)劃和用途管制政策，對生態(tài)文明建設(shè)和改革形成了較大制約。

由一個部門行使所有國土空間用途管制職責(zé)，是解決當(dāng)前管理職責(zé)分散交叉、管制政策互相矛盾、保護顧此失彼和管控手段缺乏統(tǒng)籌等問題的關(guān)鍵之舉。

再次，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)，是遵循自然規(guī)律的必然要求。習(xí)近平總書記指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。”人與自然相互依存，對自然界不能只講索取不講投入、只講利用不講建設(shè)。只有尊重自然規(guī)律，才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路。中央賦予自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，充分體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)是其中的重要環(huán)節(jié)，是保護自然生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌開發(fā)利用自然資源的客觀必然。

最后，統(tǒng)一行使國土空間用途管制，是自然資源領(lǐng)域落實“嚴(yán)起來”的必然要求。當(dāng)前，一些地區(qū)侵占耕地、破壞自然生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象比較突出，反映出國土空間管控體系不夠健全、管制手段不夠統(tǒng)籌、監(jiān)管不夠嚴(yán)格等問題。習(xí)近平總書記強調(diào)“依規(guī)治黨，首先是把紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來，執(zhí)行起來”。統(tǒng)一國土空間用途管制的主體、依據(jù)和手段，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題，正是完善自然資源統(tǒng)一監(jiān)管體制、在自然資源領(lǐng)域落實“嚴(yán)起來”的重要舉措。

以改革創(chuàng)新引領(lǐng)國土空間用途管制工作

“周雖舊邦，其命維新”。國土空間用途管制作為一項新生事物，制度如何構(gòu)建？堅持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌國土空間保護、開發(fā)與利用，以解決現(xiàn)實問題和構(gòu)建制度體系為目標(biāo)，加強頂層設(shè)計，完善管制規(guī)則，主要實現(xiàn)三個改革：一是完善用途管制理念方法，改革現(xiàn)行土地用途管制制度;二是將土地用途管制擴展到所有國土空間，構(gòu)建覆蓋全域全類型國土空間用途管制制度;三是豐富用途管制手段和工具，推進(jìn)用途管制從平面向立體轉(zhuǎn)變。

探索全域全類型國土空間用途管制。重點是探索構(gòu)建國土空間用途管制基本框架體系、法律政策體系、技術(shù)方法體系和運行體系，以及重點區(qū)域管控和監(jiān)測分析評估。目前，上海、浙江、福建、江西、河南、海南、貴州、甘肅和青海正在開展自然生態(tài)空間用途管制試點。這是中央生態(tài)文明體制改革的要求，目的是將土地用途管制的理念、方法和制度擴大到所有自然生態(tài)空間，嚴(yán)禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)空間的破壞和擾動。下一步將開展試點成果的驗收和總結(jié)，修訂《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》。此外，長江經(jīng)濟帶國土空間用途管制和糾錯機制研究和試點也正在開展，主要是在上海、浙江、江蘇、江西、湖北、湖南、重慶、四川選擇一批試點地區(qū)，針對長江岸線及外圍5公里范圍，研究空間準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格管控開發(fā)建設(shè)活動，同時分類處理歷史遺留回題，計劃明年5月底前完成試點。今后，我們還將結(jié)合《國土空間開發(fā)保護法》的起草，明確國土空間用途管制的原則、內(nèi)容、程序等，做好與相關(guān)法律修訂的銜接。

進(jìn)一步完善計劃管理。按照集約節(jié)約、從緊把握、鼓勵用好存量的原則，統(tǒng)籌用地計劃安排，健全土地利用計劃指標(biāo)管理，繼續(xù)實施建設(shè)用地“增存掛鉤”機制。全面加強計劃執(zhí)行目標(biāo)績效考核評估，推動精細(xì)化管理和全流程管理，有效發(fā)揮計劃對自然資源利用總量、方向、結(jié)構(gòu)、效益等的調(diào)控作用。扎實推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，開展實施情況的全面核查，排查拆舊復(fù)墾不到位、后期管護不落實等問題。

深化“放管服”改革，提高審批效率。調(diào)整用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，改進(jìn)中央和地方的土地征收審批、征地補償安置實施，優(yōu)化用地報批環(huán)節(jié)，將涉及草原征占、林地使用、被征地農(nóng)民社會保障方案等作為并聯(lián)審批事項辦理。此外，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，努力推動用途管制相關(guān)審批事項“多審合一”“多管合一”“多證合一”。

建立高效的用途管制信息監(jiān)管系統(tǒng)。主要包括用地審批服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)一底圖底數(shù)、審查標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級聯(lián)通;地方實施備案系統(tǒng)，包括“一書三證”、土地利用計劃、增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、用地預(yù)審、省級政府批準(zhǔn)建設(shè)用地、國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地實施方案等;用途轉(zhuǎn)用監(jiān)測系統(tǒng)，主要是對自然保護地、海岸帶等特殊區(qū)域?qū)嵭斜O(jiān)測監(jiān)管;輔助決策系統(tǒng)，主要是加強各審批系統(tǒng)和環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通，加強統(tǒng)計分析，提供決策支撐。

把政治建設(shè)貫穿于國土空間用途管制全過程

堅持國家立場。用途管制涉及計劃管理、用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可等多個環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到重大建設(shè)項目落地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、脫貧攻堅等經(jīng)濟社會發(fā)展的重要領(lǐng)域，直接關(guān)系到人民群眾切身利益。我們要把立場站位提高到維護習(xí)近平總書記核心地位、維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上來，樹立嚴(yán)起來的工作作風(fēng)，弘揚講認(rèn)真的態(tài)度，強化抓落實的工作要求。

服務(wù)于人民。用途管制要始終堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。比如，在用地計劃分配中，優(yōu)先安排交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目，做到應(yīng)保盡保;單列保障脫貧攻堅、農(nóng)民建房、保障性安居工程等用地計劃;增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。要堅持便民服務(wù)，推進(jìn)用地審批制度改革，合理劃分事權(quán)、簡化材料、優(yōu)化流程、減少環(huán)節(jié)。

加強針對性。針對地方用地難、執(zhí)行難等問題，堅持問題導(dǎo)向、底線思維，要進(jìn)一步加快用地審批制度改革、創(chuàng)造良好營商環(huán)境;要進(jìn)一步發(fā)揮土地利用計劃的調(diào)控引導(dǎo)作用;要進(jìn)一步規(guī)范自然保護地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域的國土空間用途管制。

增強實效性。要在重點領(lǐng)域、重點工作中切實防范整治形式主義、官僚主義問題，一方面制訂政策要插天線、接地氣;另一方面要加強對政策執(zhí)行情況的檢查和評估，及時修訂操作性不強、實效性不夠等問題。

提升系統(tǒng)性。把用途管制工作放在生態(tài)文明建設(shè)、“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行的大局中去考慮。堅持系統(tǒng)思維，主動加強與有關(guān)部委、部機關(guān)司局和地方的溝通，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。堅持多目標(biāo)思維，充分考慮國土空間的復(fù)合利用，注意不同地區(qū)、不同開發(fā)建設(shè)活動的差異性，避免簡單地“一刀切”。

我們要充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)主力軍作用，構(gòu)建以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，努力建設(shè)望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的美麗中國。（本刊記者? 林鳳鳴整理）