特別檢察官的特別之處

俞飛

“沒有勾結，沒有妨礙（司法），完全無罪。讓美國繼續(xù)偉大！”特朗普大喜過望，迫不及待發(fā)出推特。

日前，美國特別檢察官穆勒向司法部長提交了廣受期待的“通俄門”調(diào)查最終報告?！巴ǘ怼敝缚芈淇眨瑧以诳偨y(tǒng)頭上最大的一片烏云消散。共和黨彈冠相慶，民主黨和美國媒體大失所望。各方圍繞400多頁的調(diào)查報告全文是否公開，再度展開口水戰(zhàn)。

外界好奇的是：特別檢察官在美國最早何時出現(xiàn)？特別檢察官究竟是何方神圣，能讓總統(tǒng)如坐針氈，有苦難言？水門事件中，尼克松命令司法部長解雇特別檢察官，為何引發(fā)美國政壇十級地震？

格蘭特總統(tǒng)“解雇”特別檢察官

特別檢察官一詞，英文為“special counsel”（特別顧問），又稱“special prosecutor”（特別檢察官），專門負責對美國高級行政官員違法犯罪行為進行調(diào)查和起訴 。

提起特別檢察官，大眾總是聯(lián)想起水門事件。歷史學家則強調(diào)：特別檢察官的歷史可以上溯到1875年，第18任總統(tǒng)格蘭特首次委任亨德森為特別檢察官，調(diào)查涉及多位內(nèi)閣官員的威士忌酒幫稅金貪污案。

早在獨立戰(zhàn)爭期間，新成立的美國政府欠下巨額債務，財政部長漢密爾頓向釀造威士忌酒的農(nóng)民征收重稅。武裝民兵襲擊稅官，華盛頓總統(tǒng)帶領15000名士兵鎮(zhèn)壓。杰斐遜總統(tǒng)取消了此項稅收。1861年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，聯(lián)邦政府軍費開支猛增，財政吃緊，再度恢復征收。每加侖酒稅金70美分讓民眾怨聲載道。

從1869年到1877年，格蘭特將軍擔任兩屆總統(tǒng)。他任命親信前準將麥克唐納出任圣路易斯國稅局局長，后者打著為總統(tǒng)競選連任籌募資金的旗號，拉攏威士忌廠商和銷售店家，讓他們隱瞞威士忌酒的產(chǎn)銷量，瞞報一半稅金，對下屬稅務官員，麥克唐納威逼利誘，形成了一整套利益輸送鏈條。華盛頓那頭，則有格蘭特總統(tǒng)私人秘書巴布科克的策應。一旦財政部派出稽查員，他就會用化名電報通知麥克唐納。那些本來不愿入伙的威士忌酒廠商，也不得不加盟其中。

總統(tǒng)親信沆瀣一氣，結成幫派，利用職權，大肆逃稅，坐地分贓，媒體痛斥為“威士忌酒幫”。

1874年新任財政部長布里斯托發(fā)現(xiàn)，兩年內(nèi)聯(lián)邦稅收損失超過400萬美元。他發(fā)現(xiàn)編碼電報從白宮發(fā)出，嫌疑人正是總統(tǒng)秘書巴布科克，上面寫著“速速整頓家務，朋友要來看你”。面對如山鐵證，格蘭特難以置信，“巴布科克在內(nèi)戰(zhàn)中與我浴血奮戰(zhàn)，是我最親密的朋友”?？偨y(tǒng)表態(tài)支持調(diào)查：“如果可能的話，不要讓有罪的人逃之夭夭?！?/p>

為了避嫌，格蘭特任命了美國第一位特別檢察官，他是伊利諾伊州的共和黨參議員約翰·亨德森——另一位內(nèi)戰(zhàn)老兵。亨德森在圣路易斯市召集了一個大陪審團，很快開始起訴和定罪數(shù)十個嫌疑人，麥克唐納也落入法網(wǎng)。

特別檢察官步步進逼，出手毫不留情，巴布科克和總統(tǒng)家人也成為調(diào)查目標，格蘭特總統(tǒng)開始提出反對意見。共和黨政客紛紛抱怨起這個“叛軍陪審團”，不擇手段，陷害總統(tǒng)入罪。

12月中旬，特別檢察官亨德森以詐騙政府罪起訴巴布科克。在給法院的訴狀中，他暗示總統(tǒng)可能會干涉。格蘭特怒不可遏，下令司法部長皮埃爾彭解除亨德森的職務。司法部長對外解釋，特別檢察官被解雇的原因是內(nèi)閣對他的不當言論深感憤怒，這完全是惡意攻擊美國總統(tǒng)的無稽之談。

總統(tǒng)袒護親信，將鐵面無私的特別檢察官解職，引起反對黨民主黨強烈不滿?！都~約先驅(qū)報》記者采訪，亨德森說：“我只能用格蘭特總統(tǒng)的瘋狂和聽到巴布科克將軍起訴后一心復仇的愿望來解釋這一點?！眻蠹埑芭裉m特總統(tǒng)的誓言，說他的潛臺詞是：“不要讓有罪的人逃之夭夭，要是他住在皇宮里，則另當別論?！备裉m特指責媒體抱有偏見，“希望這場爭論到此為止”。

內(nèi)閣會議上，總統(tǒng)告訴司法部長，務必傳喚記者到大陪審團面前以證實他們的報道。格蘭特甚至試圖阻止檢察官給予證人豁免權，以換取他們的證詞。國務卿費什回憶，陷入偏執(zhí)狀態(tài)的總統(tǒng)滿口抱怨，“起訴的目標是我，他們正在對我進行審判?！??格蘭特揚言要親自去圣路易斯為巴布科克的審判做證，讓人大吃一驚。

為了擺脫外界批評，格蘭特再次任命布羅德黑德為特別檢察官，繼續(xù)調(diào)查本案。特別檢察官調(diào)查，威士忌酒幫導致聯(lián)邦政府每年少收150萬美元的威士忌酒稅，折算成今天的價值，按照人均GDP計算的話，超過400億美元，如果以經(jīng)濟總量為基礎折算的話，則高達3225億美元！

1876年2月特別檢察官在白宮詢問總統(tǒng)，這是美國在任總統(tǒng)唯一一次在刑事審判中做證?？吹娇偨y(tǒng)提供的書面證詞，一味贊揚巴布科克忠心耿耿，道德品質(zhì)無懈可擊;百般無奈的陪審團最后認定總統(tǒng)私人秘書無罪，其他110名被告人罪名成立，追回300多萬美元贓款。聽到心腹無罪的好消息，總統(tǒng)在白宮手舞足蹈，派兒子向巴布科克夫人道喜。

全國各大報社記者蜂擁來到圣路易斯法庭，民主黨人宣稱：“除了審判副總統(tǒng)伯爾和彈劾約翰遜總統(tǒng)之外，美國還從來沒有進行過如此重要的審判?！?/p>

這場轟動全國的審判，最終給格蘭特總統(tǒng)的政治生涯畫上了句號，巴布科克很快也被迫辭去白宮秘書職務。親民主黨的報紙建議以“阻礙司法”罪名彈劾格蘭特總統(tǒng)，最終此事不了了之。

馬克·吐溫指出：“總統(tǒng)是被一群不誠實的人包圍的誠實的人。”歷史學家普遍認為：格蘭特總統(tǒng)的“錯誤是監(jiān)督判斷，而不是政治腐敗”。羅恩·切諾夫在《格蘭特傳記》中總結：“政治世界充滿了口是心非的小人，格蘭特沒有能力發(fā)現(xiàn)他們，淪為騙子的受害者。”加菲爾德諷刺：“總統(tǒng)向政治蛀蟲投降，這群蛀蟲敗壞著美國政府，永遠使它齷齪不堪?！?h3>“周六夜大屠殺” ?

從1875年以來，美國出現(xiàn)過29位專門調(diào)查總統(tǒng)和內(nèi)閣弊案的特別檢察官。

1973年5月，水門事件愈演愈烈，司法部長理查德森走馬上任，他向眾議院司法委員會承諾，將任命一名特別檢察官，調(diào)查1972年水門酒店民主黨全國委員會辦公室被闖入事件。在參議院舉行的確認聽證會上，他承諾，除非有正當理由——嚴重不當行為或瀆職，否則他不會利用自己的權力隨意解雇特別檢察官。

特別檢察官——哈佛大學法學教授考克斯書生意氣，絲毫不給總統(tǒng)面子，向法院申請給尼克松發(fā)出傳票，交出白宮秘密錄音帶。原來尼克松入主白宮，一直疑神疑鬼，擔心內(nèi)部出現(xiàn)叛徒，向媒體泄密爆料。

尼克松讓IBM公司做了個聲控錄音機，每天24小時運轉(zhuǎn)，到1973年7月一共錄制5000小時的工作談話。換言之，白宮辦公室全部談話都有錄音。

“白宮錄音帶是一系列事件中不可思議的結果，是我們的幸運，是尼克松的厄運。錯誤的決策，錯誤的轉(zhuǎn)向，都在一根脆弱的線頭引導下導致案情真相被揭露。而這根脆弱的線頭，原本可以剪成千片萬段，永久消失?！庇浾呶榈挛值卤硎尽?/p>

《華盛頓郵報》主人格雷厄姆女士感慨：“天知道尼克松為什么沒有毀掉白宮錄音帶？他似乎認為這些錄音磁帶具有保留價值，而且他有能力守住其中的隱私?！?/p>

特別檢察官太歲頭上動土。尼克松拒絕服從傳喚。10月19日星期五，尼克松在助手的勸告下，同意做出部分妥協(xié)，愿意由一個聽力不佳的參議員來聽錄音帶，然后弄出個精簡版的文本給特別檢察官。周五晚上，考克斯一口回絕。

適值周末休息，就在大家都以為事情就過去了，周一再說吧。萬萬沒想到，星期六尼克松憋了個大招，命令司法部長理查森立刻解雇考克斯。理查德森不愿從命，請求辭職。尼克松生氣地說：“你這是堅持把個人承諾置于公眾利益之上?！崩聿榈律毖裕骸拔抑荒苷f，我相信我的辭職符合公眾利益。”

尼克松火冒三丈，命令司法部副部長洛克肖斯解雇考克斯，副部長同樣敬謝不敏。總統(tǒng)氣急敗壞，下令司法部第三號人物博克解雇考克斯，博克從命。好家伙，美國司法部一天換了兩部長，“星期六大屠殺”結束。

白宮辦公廳主任黑格以保密為由，命令FBI迅速查封特別檢察官辦公室，扣押全部調(diào)查文件。

抗拒總統(tǒng)命令，兩名部長自然有其理由：他們都向國會議員親口保證過不會介入調(diào)查，特別檢察官沒有重大過失比如殺人放火之類的話，是不能被解雇的。如果真聽了尼克松的話隨意解雇特別檢察官，他們鐵定淪為政壇上的過街老鼠，人人喊打。博克沒向國會議員做過保證，總統(tǒng)就是總統(tǒng)，責任不在自己身上。2012年博克去世，死后出版自傳，承認當時尼克松許諾提名他為最高法院新任大法官 。

“周六夜大屠殺”后一周，民調(diào)顯示美國民眾支持彈劾總統(tǒng)者首次超過反對者。11月14日，因為沒有證據(jù)證明特別檢察官考克斯有瀆職枉法等過錯，法院判決解雇考克斯是非法行為。判決一出舉國大嘩。

國會議員將總統(tǒng)此舉視為赤裸裸的濫用職權，打算通過特別法案讓考克斯官復原職，總統(tǒng)被迫同意任命律師賈沃斯基出任特別檢察官，并交出7盤磁帶，但其中一盤卻有18分鐘空白，尼克松女秘書瑪麗聲稱系操作失誤。

歷史證明，尼克松大大地失算了。西瑞卡法官表示，查封特別檢察官辦公室之舉“看上去仿佛是拉丁美洲國家的上校們上演的一場軍事政變鬧劇”。司法部長理查德森驚呼：“一個法治政府已經(jīng)瀕臨淪為寡頭獨裁政府?！?/p>

媒體口誅筆伐，國會怒不可遏，民眾群情激憤。300萬電報、電話和信件如洪水般涌至白宮和國會，強烈譴責尼克松，要求國會啟動憲法程序，彈劾無法無天的總統(tǒng)。

特別檢察官扳倒尼克松總統(tǒng)

1974年3月，大陪審團立案起訴涉及7名白宮高級幕僚的美國訴米切爾案，并把尼克松定為“不受起訴的同謀者”。4月，西瑞卡法官向尼克松發(fā)出傳票，要求再交出64盤錄音帶。尼克松再次啟用總統(tǒng)行政特權，連文字副本也拒絕提供。5月24日，特別檢察官賈沃斯基直接向最高法院上訴。

7月8日最高法院破例在休庭期辯論“美國訴尼克松案”?？偨y(tǒng)律師克萊爾聲稱，特別檢察官由行政部門任命，他與總統(tǒng)之間的爭執(zhí)屬于“部門內(nèi)部爭執(zhí)”，具有“不可司法性”，不應在法院對簿公堂。另外，總統(tǒng)擁有憲法所賦予的重大職責和保密的行政特權，錄音磁帶涉及外交軍事機密，總統(tǒng)有合法的保密特權。

特別檢察官賈沃斯基強調(diào)此案涉及司法部門傳喚和審查證據(jù)之權與總統(tǒng)行政特權之間的關系，這是一個法律問題。聯(lián)邦刑事程序法規(guī)定，法院可以就任何問題、向任何人發(fā)出要求交出證據(jù)的傳票。

毫無疑問，總統(tǒng)擁有憲法所賦予的職責，享有保密的行政特權，但是，這種行政特權是否絕對呢？賈沃斯基一針見血：“此案提出了一個真正的憲法問題，即究竟誰是解釋憲法含義的仲裁人？如果現(xiàn)任總統(tǒng)聲稱，憲法的含義是由總統(tǒng)說了算，那么這個國家的立憲政府體制就岌岌可危?！?/p>

7月24日最高法院以8對0票判決：總統(tǒng)必須交出錄音帶。首席大法官伯格代表最高法院宣讀三項意見：

一、特別檢察官有權對他名義上的上司總統(tǒng)起訴，因為他的職責允許他這樣做。本案起因于聯(lián)邦憲法第3條所規(guī)定刑事訴訟程序，并且審理像尼克松這樣的案件在歷史傳統(tǒng)上一直是由最高法院來進行的。所以，該案并不是如同總統(tǒng)律師所主張的只是行政機構內(nèi)部分支之間的“管轄性”爭議。

二、盡管總統(tǒng)的錄音磁帶中包含了行政特權的內(nèi)容，尤其是那些涉及國家軍事機密的東西，但是總統(tǒng)的行政特權不能無止境地延伸到阻礙司法審查的正常程序，司法程序的合法需要可以超過總統(tǒng)所享有的行政特權。從傳統(tǒng)來看，法院一貫尊重總統(tǒng)的職責，但是，如果允許總統(tǒng)享有的行政特權去扣留與刑事審判相關的證據(jù)，則會深深地侵犯法律所規(guī)定的正當程序。因此，當刑事審判必須使用收到傳票等資料時，僅基于保密的籠統(tǒng)利益而宣稱的行政特權，并不能超越刑事司法中的正當法律程序的基本要求。在刑事審判中，對行政特權的廣泛宣稱必須讓位于對證據(jù)的確實和具體需要。

三、至于總統(tǒng)交出的磁帶是否與調(diào)查的罪行有關，不是由總統(tǒng)來決定，而只能由法院來決定。

內(nèi)外交困，尼克松宣布服從最高法院判決，交出1972年6月23日談話錄音的文字副本。尼克松當時表示：“中央情報局應當給聯(lián)邦調(diào)查局打個電話，就說白宮方面希望，為了國家利益，不要進一步深入調(diào)查水門案了?！弊骼O自縛，這段談話錄音成為總統(tǒng)妨礙司法的鐵證。

美國國會通過決議進入彈劾總統(tǒng)程序。8月8日尼克松發(fā)表辭職演說，9日生效。

鑒于“周六夜大屠殺”的惡劣影響，1978年美國國會在《政府行為道德法》中明確設置特別檢察官，每五年需國會再授權。

美國特別檢察官辦案經(jīng)費不受限制，且權力極大，一經(jīng)任命，即享有充分和獨立權力——包括召集大陪審團、發(fā)出傳票、賦予證人豁免權、審查稅務申報單和不得以國家安全為由拒絕提供證據(jù)。特別檢察官可以動用FBI探員，還可以雇用民間探員。只要出于調(diào)查的需要，幾乎可以傳訊任何人，上至總統(tǒng)和議員，下至販夫走卒，如果有人拒絕做證，則以蔑視法庭罪被投入監(jiān)獄。

1988年6月29日，美國最高法院在莫里森訴奧爾森一案中，以7票同意1票反對認定，特別檢察官緣自《政府行為道德法》，雖然屬于行政部門，但其存在并沒有增加或減少司法與立法機構的權力，因而合乎憲法要求。這個裁決最終奠定了美國聯(lián)邦特別檢察官的法律地位。