提升重點(diǎn)中心鎮(zhèn)功能 建設(shè)鄉(xiāng)村美好生活圈

徐海賢 閻欣

好的村鎮(zhèn)建設(shè)格局，能凸顯綠水青山之美、安居樂業(yè)之福、魂?duì)繅衾@之情，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不可或缺的空間載體。近年來，江蘇持續(xù)培育重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間增長等方面得到較大改觀。但是，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)吸引力不足、服務(wù)功能滯后的問題也日益凸顯，當(dāng)務(wù)之急是提升重點(diǎn)中心鎮(zhèn)服務(wù)能級，加強(qiáng)新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)，讓農(nóng)民在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)能“進(jìn)得來、留得住、過得好”，讓重點(diǎn)中心鎮(zhèn)成為滿足新時(shí)代鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需求的重要載體。

城鄉(xiāng)要素互動(dòng)的重要空間載體

重點(diǎn)中心鎮(zhèn)作為承接城市、輻射鄉(xiāng)村的重要節(jié)點(diǎn)，是城鄉(xiāng)要素互動(dòng)的重要空間載體，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地。2018年，江蘇96個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均常住人口3.04萬人，城鎮(zhèn)化率約43%，而一般鎮(zhèn)常住人口2.35萬人，城鎮(zhèn)化率約39%;重點(diǎn)中心鎮(zhèn)平均建成區(qū)面積達(dá)到561.2公頃，一般鎮(zhèn)平均建成區(qū)面積360.9公頃;在鎮(zhèn)均學(xué)校數(shù)量、醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量、體育館數(shù)量等方面，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)均領(lǐng)先于一般鎮(zhèn)。在此意義上，繼續(xù)持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展，是推動(dòng)江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，同時(shí)也是滿足城鄉(xiāng)居民對美好生活需求的重要途徑。

現(xiàn)階段重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的發(fā)展要突出?“鄉(xiāng)村美好生活圈”的重要服務(wù)中心建設(shè)?！班l(xiāng)村美好生活圈”是以高水平公共服務(wù)集聚的聚落作為服務(wù)中心，輻射帶動(dòng)周邊腹地范圍內(nèi)鎮(zhèn)村的發(fā)展，共建、共享、共治的美好生活空間。重點(diǎn)中心鎮(zhèn)正是“鄉(xiāng)村美好生活圈”重要服務(wù)中心的合適選擇。要著力建好新時(shí)代文明實(shí)踐中心，推動(dòng)中心鎮(zhèn)從“一處美”向“處處美”、從“口袋富”向“腦袋富”、從“有顏值”向“有氣質(zhì)”升級，以精神文明之“力”，鑄鄉(xiāng)村振興之“魂”，真正繪就一幅以鄉(xiāng)風(fēng)文明促鄉(xiāng)村振興的時(shí)代畫卷。

推進(jìn)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”

為把重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建成“鄉(xiāng)村美好生活圈”重要服務(wù)中心，提升服務(wù)能級、美化人居環(huán)境，新時(shí)期持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展須注重“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。

服務(wù)定標(biāo)，遴選標(biāo)準(zhǔn)由“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。最初選擇重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)關(guān)注兩點(diǎn)，即地區(qū)生產(chǎn)總值和鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期可以迅速提升鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)和壯大鎮(zhèn)區(qū)常住人口。隨著我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加注重品質(zhì)提升。在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)以服務(wù)腹地范圍和公共服務(wù)能力作為核心指標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、就業(yè)提供能力等作為基本達(dá)標(biāo)的指標(biāo)。

特色助力，發(fā)展動(dòng)能由“工業(yè)依賴”向“特色驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變。過去地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政績考核等方面考量，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)更多強(qiáng)調(diào)工業(yè)化對城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用，政策傾斜獲得的土地指標(biāo)多數(shù)用于工業(yè)用地?cái)U(kuò)張。隨著我國資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方特色產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化作用的體現(xiàn)。重點(diǎn)中心鎮(zhèn)需要立足自身特色，培育新動(dòng)能，同時(shí)帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、淘寶村、網(wǎng)紅村等農(nóng)業(yè)新形態(tài)，提供更多就業(yè)崗位。

差異培育，考核指標(biāo)和支撐政策由“一刀切”向“差異化”轉(zhuǎn)變。由于省內(nèi)各地區(qū)資源稟賦、區(qū)位條件、歷史文化等多方面因素的不同，江蘇區(qū)域發(fā)展的梯度特征較為明顯。隨著江蘇著力統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)結(jié)合“1+3重點(diǎn)功能區(qū)”特點(diǎn)，在考核指標(biāo)和支撐政策方面采取差異化操作辦法。位于揚(yáng)子江城市群的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)應(yīng)關(guān)注人居環(huán)境、創(chuàng)新能力等，努力成為引領(lǐng)城鄉(xiāng)高水平均衡發(fā)展的示范城鎮(zhèn);位于沿海經(jīng)濟(jì)帶的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)主要關(guān)注生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展等;位于江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)主要關(guān)注公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等方面。明確不同地域重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的差異化發(fā)展方向，因地制宜地培育和挖掘重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展新動(dòng)能。

提升重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展能級

重點(diǎn)中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)建設(shè)中的重要節(jié)點(diǎn)，也是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)。不斷提升城鎮(zhèn)這塊“海綿”的吸水力，以重點(diǎn)中心鎮(zhèn)功能提升引領(lǐng)鄉(xiāng)村美好生活圈建設(shè)，已成為一個(gè)緊要而急迫的重大問題。

改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件，優(yōu)先選擇蘇北重點(diǎn)中心鎮(zhèn)作為示范鎮(zhèn)。蘇北大部分地區(qū)目前仍然處于中心城區(qū)極化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)之間差距依然較大。充分發(fā)揮重點(diǎn)中心鎮(zhèn)對周邊鎮(zhèn)村的輻射帶動(dòng)能力，蘇北地區(qū)要優(yōu)先以重點(diǎn)中心鎮(zhèn)作為實(shí)施集中居住示范鎮(zhèn)，以農(nóng)民意愿摸底調(diào)查結(jié)果作為推進(jìn)集中居住實(shí)施范圍和規(guī)模的依據(jù)，在準(zhǔn)確了解進(jìn)城、入鎮(zhèn)、留鄉(xiāng)的人口規(guī)模及分布狀況后，以“鎮(zhèn)區(qū)集中居住為主，鄉(xiāng)村就地改善為輔”為原則，以需定量，重點(diǎn)提升重點(diǎn)中心鎮(zhèn)集中居住片區(qū)的公共服務(wù)水平，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，滿足鎮(zhèn)村居民生產(chǎn)生活的基本需求，避免重復(fù)建設(shè)。

以重點(diǎn)中心鎮(zhèn)作為公共服務(wù)中心，加快鄉(xiāng)村美好生活圈建設(shè)。一是重點(diǎn)解決教育、醫(yī)療服務(wù)核心問題。加強(qiáng)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)學(xué)前教育，推廣鎮(zhèn)幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為鎮(zhèn)村提供普惠性的早教服務(wù);推進(jìn)九年義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，鼓勵(lì)城市名校集團(tuán)化辦學(xué)，在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)設(shè)立分校，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)下沉。力爭重點(diǎn)中心鎮(zhèn)設(shè)置1所以上二級甲等醫(yī)院，城市三級甲等醫(yī)院在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)設(shè)置“基層分院”，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)全科醫(yī)生隊(duì)伍。二是以打造新時(shí)代文明實(shí)踐中心為抓手，優(yōu)化公共文化體育服務(wù)供給。推進(jìn)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)數(shù)字影院、公共文化站等設(shè)施載體建設(shè)，支持城市博物館、圖書館、文化館與重點(diǎn)中心鎮(zhèn)公共文化站開展館際合作與交流;組織開展鄉(xiāng)村文藝培訓(xùn)、演出展覽、科普教育等活動(dòng);選擇適宜本土、面向鄉(xiāng)村需求的文化產(chǎn)品向鄉(xiāng)村美好生活圈供給。加強(qiáng)基層體育設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)基本建成公共體育中心、多功能運(yùn)動(dòng)場，免費(fèi)或分時(shí)段、低收費(fèi)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村居民開放。

推動(dòng)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)行政管理體制改革，提升鄉(xiāng)村美好生活圈治理水平。分批推動(dòng)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)納入“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)范圍，鎮(zhèn)級層面對鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、城管監(jiān)察行政執(zhí)法、市政工程、環(huán)境衛(wèi)生、水利環(huán)保等方面的管理權(quán)限需求較為迫切，應(yīng)優(yōu)先下放相應(yīng)的管理權(quán)限;著眼方便鄉(xiāng)村居民、符合基層事務(wù)要求，完善鎮(zhèn)村政務(wù)服務(wù)體系，結(jié)合重點(diǎn)中心鎮(zhèn)行政管理體制改革，建立一站式綜合服務(wù)中心，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村美好生活圈內(nèi)便民業(yè)務(wù)辦理服務(wù)、綜合執(zhí)法、鎮(zhèn)村治理等工作。

建立健全與重點(diǎn)中心鎮(zhèn)服務(wù)功能相匹配的政策配套支撐體系。一是適度給予土地流量指標(biāo)政策傾斜，向重點(diǎn)中心鎮(zhèn)定向分配土地流量指標(biāo)，鼓勵(lì)通過農(nóng)民集中居住、舊城更新等方式盤活存量低效用地，明確流量指標(biāo)中用于公益性用途和服務(wù)業(yè)發(fā)展的用地指標(biāo)比例，保障重點(diǎn)中心鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善人居環(huán)境的土地指標(biāo)來源。二是拓展資金籌措渠道，確保配套資金用于培育和提升重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的“自我造血能力”。三是提高重點(diǎn)中心鎮(zhèn)財(cái)稅分配比例，執(zhí)行分檔補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)建立鎮(zhèn)級市場化經(jīng)營性融資平臺，允許社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。四是加強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)，通過績效獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等多種方式鼓勵(lì)人才到重點(diǎn)中心鎮(zhèn)服務(wù)，對派駐干部的考核、任免、提拔，應(yīng)由上級主管部門和鎮(zhèn)級黨委共同負(fù)責(zé)。

（作者單位：江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

責(zé)任編輯：包詠菲