優(yōu)化機制，創(chuàng)新方法，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力水平

金小天 陳秀珠 李利平

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是原生自然環(huán)境與人類集居城市之間的過渡性生態(tài)區(qū)域，是城市重要的生態(tài)屏障和廢棄物自然消解凈化區(qū)域。十八大以來，黨中央、國務(wù)院和廣東省委省政府高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作，提出了農(nóng)村人居環(huán)境整治的工作要求，如何從監(jiān)管的角度貫徹落實好中央和省委省政府的決策部署，推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，成為各基層政府和部門面對的重要課題，作為長期在基層一線從事環(huán)保領(lǐng)域技術(shù)性輔助監(jiān)管服務(wù)的產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)，我們進(jìn)行了一些思考和探索。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作現(xiàn)狀和面臨困難

起步晚，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任重道遠(yuǎn)

長期以來，我國生態(tài)環(huán)保的工作重心在城市，工作重點在工業(yè)。按照“誰污染、誰治理，誰污染、誰付費”的環(huán)保制度，環(huán)保投資幾乎全部向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的污染防治水平差距比較明顯。

“十一五”期間，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，環(huán)保部門開始針對突出的農(nóng)村環(huán)境問題開展專項監(jiān)管。“十二五”期間，環(huán)保部門開始探索農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的整體需求和工作思路，主要圍繞農(nóng)村環(huán)境綜合整治、秸稈禁燒和重點工礦等突出問題開展監(jiān)管。但從當(dāng)前的農(nóng)村生活污水處理率、垃圾無害化處理率和污染源普查的農(nóng)業(yè)面源污染源排放情況來看，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)歷史欠賬非常多，相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題依然比較突出。

全國農(nóng)村每年產(chǎn)生90多億噸生活污水、近3億噸生活垃圾，但生活污水處理率僅為17.4%，部分地區(qū)僅有7.8%;生活垃圾處理率為73.8%，部分地區(qū)僅有50%。農(nóng)村地區(qū)因環(huán)境污染引發(fā)的信訪量不斷增加。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，反映農(nóng)村環(huán)境問題的來信超過了半數(shù)，這也反映出解決農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性與艱巨性。監(jiān)管體制的不健全，監(jiān)察與執(zhí)法體系的缺失，監(jiān)管手段的乏力，法律依據(jù)的不足，這些都導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的缺位，將監(jiān)管落到最需要的基層，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保障體系建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

基礎(chǔ)弱，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力嚴(yán)重不足

缺人員、缺資金、缺政策最容易導(dǎo)致無人管、無力管、無法管，這也是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管面臨的最大困境，具體有：監(jiān)管機構(gòu)缺位、監(jiān)管人員不足、監(jiān)察指南缺失。

目前，省、市級環(huán)保部門均設(shè)置有農(nóng)村環(huán)保工作的專職處室，但縣級及以下基層環(huán)保部門力量非常薄弱，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專設(shè)的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，出現(xiàn)了監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性真空，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為得不到基本的監(jiān)管和約束。根據(jù)研究人員的調(diào)查分析結(jié)果，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的缺位導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染的問題幾乎占到農(nóng)村環(huán)境污染總量的一半以上。

現(xiàn)行的多數(shù)環(huán)保法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，主要是基于城市、工業(yè)源的污染防治工作要求，針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相對較少，有些即使有規(guī)定也存在針對性和可操作性不強的問題，比如農(nóng)村污染物排放標(biāo)準(zhǔn)近年在部分省市（如廣東?。┎砰_始不斷完善，很多地區(qū)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管“無據(jù)可依”的情況依然存在。農(nóng)村地區(qū)面積大，交通不便，巡查力量薄弱，本就捉襟見肘的監(jiān)察執(zhí)法力量難以將農(nóng)村工礦點源、畜禽養(yǎng)殖污染源、農(nóng)村面源等污染源實現(xiàn)全覆蓋，由于缺乏必要的執(zhí)法監(jiān)察和監(jiān)測取證設(shè)備，應(yīng)該執(zhí)行的法律法規(guī)要求和好的環(huán)保政策措施也很難不折不扣地執(zhí)行和實施到位。

投入低，農(nóng)村環(huán)保社會服務(wù)覆蓋面和公平性不夠

農(nóng)村環(huán)境問題有深刻的社會背景，強化政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的法律責(zé)任是工作基礎(chǔ)。但也要清醒的認(rèn)識到，監(jiān)管是手段，不是目的，加大監(jiān)管力度的同時提升指導(dǎo)服務(wù)水平，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善而言，才算是牽準(zhǔn)了“牛鼻子”。

人口、資源與環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)是農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因，農(nóng)村社會形態(tài)的不斷轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活水平不斷提高，生活和消費方式發(fā)生改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，但農(nóng)村污染防治水平長期未同步提升，同時專業(yè)化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)和人才服務(wù)也是短板，這就誘發(fā)并加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。

農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)保工作量大面廣，但相對于城鎮(zhèn)資金投入，涉農(nóng)資金中的環(huán)保專項資金投入總體不足，首批中央農(nóng)村環(huán)保專項資金于2018年11月才開始下?lián)堋＝刂?017年底，國家累計安排435億元，支持了13.8萬個村莊環(huán)境綜合整治。按照十年中央地方投入1305億元，13.8萬個村鎮(zhèn)的整治速度簡單推算，全國4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬個行政村，尚需投入4200億元，40多年的時間才能全部覆蓋。從資金投入力度和產(chǎn)出進(jìn)度來看，可以說是杯水車薪。

全國平均施肥和施藥強度是國際限制上限的1.97倍和1.84倍，每年約有2262萬噸化肥和67萬噸農(nóng)藥因不能有效利用而造成面源污染。更應(yīng)清醒認(rèn)識到的是，農(nóng)村地區(qū)配套的環(huán)保行政資源和第三方市場化環(huán)保服務(wù)能力嚴(yán)重不足，技術(shù)人才的配置也遠(yuǎn)低于城市配套水平，這也是導(dǎo)致政府專項用于農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的資金投入收效遲、進(jìn)度慢、落地難的重要原因之一。

長期以來各種生態(tài)環(huán)境要素單項由農(nóng)村流入城市，造成綠水青山嚴(yán)重“失血”卻得不到補償，也增加了農(nóng)村人居環(huán)境改善的難度。

改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的對策建議

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的標(biāo)志性觀點和代表性論斷，揭示了保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理。廣東作為改革開放的最前沿，銳意改革、創(chuàng)新發(fā)展是南粵大地快速發(fā)展的立身之本，如何強化監(jiān)管，查漏補缺，補齊農(nóng)村環(huán)境保護(hù)短板，挖掘農(nóng)村生態(tài)和人居環(huán)境改善的潛力后勁，是當(dāng)前和今后一段時期的重要課題。

深化改革，牢固樹立城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)融合發(fā)展理念

習(xí)近平總書記視察廣東重要講話指出，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，是廣東最大的短板。廣東要繼續(xù)走在全國前列，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。這些重要論斷指明了廣東農(nóng)村實現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑。農(nóng)村地區(qū)有生態(tài)資源優(yōu)勢，潛力大、后勁足，關(guān)鍵在于要找到綠水青山轉(zhuǎn)換為金山銀山的路徑。從問題的表象上來看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)保工作缺資金、缺人才、缺技術(shù)，但從根本上來看，是缺重視、缺理念、缺碰硬。

十九大報告指出：在全面建成小康社會的決勝期，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)依然嚴(yán)峻的形勢，黨委和政府需要切實增強踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的政治自覺，必須堅決扛起農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和污染防治攻堅的政治責(zé)任，充分認(rèn)識到治理農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，需要旗幟鮮明的通過深化改革破除生態(tài)環(huán)境保護(hù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動生態(tài)環(huán)保要素在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間雙向流通、相互促進(jìn)，改變農(nóng)村生態(tài)資產(chǎn)單項流入城鎮(zhèn)支撐城市發(fā)展的狀況。

抓好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，政府的主導(dǎo)作用至關(guān)重要，僅靠生態(tài)環(huán)境部門無從抓起，地方領(lǐng)導(dǎo)需要從思想上根除“唯GDP”、財政收入論英雄的理念，充分認(rèn)識到城鎮(zhèn)與農(nóng)村生態(tài)發(fā)展的相互促進(jìn)關(guān)系，改變長期以來形成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“重城市、輕農(nóng)村”不公正做法，在城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)上下足功夫，將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作充分統(tǒng)籌、融合部署，系統(tǒng)化推進(jìn)城鄉(xiāng)污染防治和生態(tài)質(zhì)量保障工作，提升綠水青山的經(jīng)濟(jì)價值，暢通生態(tài)價值實現(xiàn)渠道。探索完善農(nóng)村生態(tài)價值補償機制，構(gòu)建“誰保護(hù)誰受益，誰受益誰保護(hù)開發(fā)”的管理體系，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的綠水青山主體權(quán)益，讓生態(tài)價值的實現(xiàn)體系不斷激勵農(nóng)村地區(qū)保護(hù)綠水青山的源動力。

合力投入，組織人事財政督查手段綜合保障監(jiān)管能力建設(shè)

農(nóng)村環(huán)境問題，既與我國農(nóng)村特定的社會形態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段有關(guān)，也與制度缺失密切相關(guān)，在總體上不能滿足農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的需要。法律制度缺乏實施配套，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)時有發(fā)生，機構(gòu)能力缺失導(dǎo)致的無法執(zhí)法的問題也曾出現(xiàn)。財政政策的不夠完善，不切合農(nóng)村人居環(huán)境管理的實際情況，難以調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、主動性。破解農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)不足的難題，根本途徑在于創(chuàng)新監(jiān)管制度、完善配套政策、落實執(zhí)行力，充分運用組織、人事、財政、督查等各種政策手段，綜合發(fā)力。

一是規(guī)范機構(gòu)，明確職責(zé)。確定機構(gòu)和職責(zé)是確?！柏?zé)有人負(fù)、事有人做”的根本保障，要以省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革為契機，不折不扣的落實《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅計劃》，建立重心下移、力量下沉、保障下傾的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作機制?，F(xiàn)行體制下新設(shè)立專職機構(gòu)具有較大困難，可以探索直接將基層黨組織建設(shè)成為農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)一體的戰(zhàn)斗堡壘，通過加掛牌子的方式，完善和加強基層監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)，整合監(jiān)督執(zhí)法資源。在監(jiān)管制度設(shè)計上，以機構(gòu)改革為契機強化基層縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）環(huán)境監(jiān)管的責(zé)、權(quán)、利，使農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作有職、有責(zé)、有權(quán)、有人、有錢、有物，合理確定工作職責(zé)，明確哪些事必須要管，哪些事由哪個部門管，避免推諉扯皮。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障投入。在行政監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，投入不足是眾多執(zhí)法機構(gòu)面臨的問題，充分的投入是保障農(nóng)村監(jiān)管正常開展的基礎(chǔ)條件和有效前提，從涉農(nóng)資金和環(huán)保專項資金的投入情況來看，條塊比較多，但定向投向環(huán)境治理制度建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)的并不多，有必要統(tǒng)籌涉農(nóng)管理事項，力爭“政出一門”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉農(nóng)項目，整合監(jiān)管能力建設(shè)資金，切實提升財政支農(nóng)、支環(huán)保、支建設(shè)的政策效果和使用效益，優(yōu)先支持農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法裝備水平、環(huán)境監(jiān)測、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化制度制定、人員培訓(xùn)繼續(xù)教育和環(huán)保法律制度宣傳，切實提升監(jiān)管能力水平方面的裝備、制度、能力建設(shè)，將支持農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)資金由財政投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃怨┙o，從根本上解決農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管經(jīng)費保障與執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)不相適應(yīng)的問題。

三是完善考核，強化督查。執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，可以檢驗政府的重視程度、執(zhí)行力度、監(jiān)管水平、管控效果，可以檢驗農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)民群眾執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)是否到位。按照《環(huán)境保護(hù)法》，各級政府是農(nóng)業(yè)污染防治和農(nóng)村環(huán)保公共服務(wù)的責(zé)任主體，有防治污染的責(zé)任，因此需要加強各級政府農(nóng)村環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核，重點考核農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、環(huán)境敏感區(qū)保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善的工作任務(wù)完成情況和取得成效。增強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作在干部績效考核中的比重，對不重視、不認(rèn)真履職、造成嚴(yán)重影響的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。將農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作納入本地區(qū)污染防治攻堅戰(zhàn)的考核范圍，將突出問題納入中央生態(tài)環(huán)保督察范圍，對問題嚴(yán)重、工作推進(jìn)不利的地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。

創(chuàng)新方法，專業(yè)服務(wù)和先進(jìn)科技參與農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管

十九大報告指出，要以改革創(chuàng)新精神打好污染防治攻堅戰(zhàn)。從國內(nèi)情況看，浙江等地近年加強鄉(xiāng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，同樣可以吸引人才、資金和科技，靠的就是改革、發(fā)展和建設(shè)。越是在基礎(chǔ)差、地域廣袤、人口密度較小的農(nóng)村地區(qū)，越是需要引進(jìn)專業(yè)化的人才技術(shù)服務(wù)和高效能的監(jiān)管科技，越是需要引導(dǎo)農(nóng)民群眾共享共建共治。在當(dāng)前污染防治攻堅期，按照實際需求大量落實基層編制內(nèi)執(zhí)法人員不具備可操作性，實施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管來實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管全覆蓋、有效保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境成為必然選擇。

農(nóng)村網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管以監(jiān)管、服務(wù)為要求，以提高工作效能為目標(biāo)，以信息化技術(shù)為依托，以現(xiàn)場巡查為手段，以明晰的巡查、監(jiān)管、查處職責(zé)為切入點，以綜合發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管、社會監(jiān)督作用為著力點，以規(guī)范化建設(shè)為支撐，將轄區(qū)劃分為若干個“網(wǎng)格”，要求所有的環(huán)境主體按照地理位置定位到相應(yīng)網(wǎng)格，實行建檔、巡查、監(jiān)管“分片包干，責(zé)任到人”。

在具體實施形式上，可創(chuàng)新方法，實施“巡辦分離”，網(wǎng)格員可采用專業(yè)化第三方機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員，利用信息化管理平臺，承擔(dān)建立檔案、網(wǎng)格巡查、發(fā)現(xiàn)問題、上報線索工作職責(zé)。編制內(nèi)的具有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法人員負(fù)責(zé)辦理案件的查處工作，環(huán)保執(zhí)法和網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管協(xié)同推進(jìn)，行政監(jiān)管執(zhí)法效率大幅提高，該項工作模式在深圳市基層環(huán)保得到大力推廣，成效明顯，實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管的全覆蓋，網(wǎng)格化的建設(shè)成果繼續(xù)在新的垂直管理制度下發(fā)揮成效。

長期以來，先進(jìn)科技最先在城市落地，人才由農(nóng)村單項向城市流動。但實際上，往往先進(jìn)科技在農(nóng)村地區(qū)最為適用，農(nóng)村技術(shù)服務(wù)的需求也促進(jìn)人才在農(nóng)村和城市之間雙向流動。

《廣東省打贏農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)實施方案》提出“加強衛(wèi)星遙感、無人機（船）等技術(shù)應(yīng)用，充分運用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“APP”等信息渠道來強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，這不是一句空話，是真正為量大面廣、人才緊缺的農(nóng)村地區(qū)找到了最適用的環(huán)境監(jiān)管手段。如無人機技術(shù)在城市地區(qū)因禁飛、高層建筑障礙、信號不穩(wěn)定等原因功能受限，在土地廣袤、村莊分散的農(nóng)村地區(qū)反而能充分發(fā)揮功能優(yōu)勢。

信息化的監(jiān)管方式更加適合農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格中的網(wǎng)格員遍布基層，利用信息化巡查管理平臺對其工作時間、內(nèi)容、巡查路徑、監(jiān)控信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，自下而上的建立了最直接的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將監(jiān)管觸角延伸至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)），采用最直接的方式將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各要素數(shù)據(jù)全部摸清。

信息化條件下的農(nóng)村環(huán)保宣教工作更加便捷直接，可充分落實村民環(huán)境參與權(quán)，調(diào)動參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主動性，將農(nóng)村環(huán)保納入村規(guī)民約，發(fā)揮村民自治組織的督促管理作用，避免“政府風(fēng)風(fēng)火火干、村民冷冷清清看”，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境改善的共享、共建、共治。（作者單位系廣東省環(huán)境保護(hù)學(xué)校）