項(xiàng)目法人責(zé)任制在公益項(xiàng)目中的應(yīng)用探究

李兵

摘要：介紹項(xiàng)目法人責(zé)任制的由來和主要實(shí)施程序，分析其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，提出其改進(jìn)方向和建議。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目管理;社會效益;應(yīng)用

中圖分類號：TU71

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674—3024（2019）06—0017—02

在我國現(xiàn)階段，由于公益性項(xiàng)目以發(fā)揮社會效益為主，投資的主體為國家，推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，對于國家投資在工程建設(shè)期間的效益發(fā)揮有著重要作用。

1 項(xiàng)目管理體制歷史沿革

項(xiàng)目管理就是對各類可用資源（資金、人員、物資、能源、場地、通信等）進(jìn)行詳細(xì)計(jì)劃、有效組織及管理，成功實(shí)現(xiàn)既定項(xiàng)目目標(biāo)。工程建設(shè)項(xiàng)目管理方式按組織管理方式分為：傳統(tǒng)自主項(xiàng)目管理方式、委托專業(yè)項(xiàng)目管理方式、特許經(jīng)營和融資項(xiàng)目的管理方式。

改革開放前，主要應(yīng)用傳統(tǒng)自主項(xiàng)目管理方式，具有典型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色，經(jīng)歷了建設(shè)單位自營方式、建設(shè)單位為主的甲乙丙三方合同制、工程建設(shè)指揮部形式三個階段，尤以工程建設(shè)指揮部形式為特點(diǎn)。政府作為單一投資主體，靠行政指令安排和實(shí)施各項(xiàng)工作，臨時從各政府職能部門抽調(diào)代表組建“指揮部"，統(tǒng)一指揮工程項(xiàng)目的所有工作。由于對投資項(xiàng)目的利益訴求主體主要是作為最終業(yè)主的政府本身，這就決定了項(xiàng)目管理處于分散、粗放管理方式。

改革開放后，委托專業(yè)項(xiàng)目管理方式、特許經(jīng)營和融資項(xiàng)目管理方式發(fā)展開來，經(jīng)歷了總承包和項(xiàng)目管理模式、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制和建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制三個階段，管理方式更趨完善，更符合現(xiàn)代項(xiàng)目管理專業(yè)化、社會化以及多元化融資的要求，具有投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化、項(xiàng)目管理集約化等特點(diǎn)，在工程項(xiàng)目管理中得到廣泛推廣使用。主要有項(xiàng)目法人制模式、政府采購模式、代建制模式三種模式。本文探討項(xiàng)目法人責(zé)任制模式。

項(xiàng)目法人責(zé)任制指由投資人（包括政府和私人投資者）按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司（包括國有獨(dú)資公司》和股份有限公司。對項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過程負(fù)責(zé)的一種項(xiàng)目管理制度。最初從水利工程領(lǐng)域試點(diǎn)推廣，隨著工程實(shí)踐，逐漸推行到交通、鐵路等建設(shè)領(lǐng)域。發(fā)展到今天，不僅適用于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也得到推行，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遵守的基本管理制度之一。當(dāng)前大部分的項(xiàng)目法人只是國家投資項(xiàng)目某一階段的管理主體，一般只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理。推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，有利于提高投資效益，實(shí)現(xiàn)建管模式與國際接軌。

2 項(xiàng)目法人責(zé)任制的必要性

項(xiàng)目法人責(zé)任制是項(xiàng)目法，人按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司（包括國有獨(dú)資公司）和股份有限公司形式，對項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。目前，大部分的項(xiàng)目法人只是國家投資行為的一項(xiàng)管理，即建設(shè)階段的管理。水利工程建設(shè)項(xiàng)目在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，項(xiàng)目的建設(shè)管理大多由一些臨時性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)?？陀^上造成了經(jīng)驗(yàn)資源的浪費(fèi)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，轉(zhuǎn)換項(xiàng)目建設(shè)的管理運(yùn)營體制，對提高投資效益，實(shí)現(xiàn)建管模式與國際接軌，是十分必要的。

3 公益性項(xiàng)目法人的主要形式

公益性項(xiàng)目多為發(fā)揮社會效益為主的項(xiàng)目，主要有以下幾種形式可以參考：

（1）?培育專業(yè)性的項(xiàng)目建設(shè)管理公司（項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)），通過委托或招標(biāo)方式承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)與管理工作。

（2）?以工程建成后的管理單位為項(xiàng)目法人。

（3）?改建、加固、擴(kuò)建工程以現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目法人。

4 完整的項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)施程序主要有

（1）?在項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后，應(yīng)及時組建項(xiàng)目法人籌備組，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目法人的籌建工作項(xiàng)目法人籌備組應(yīng)主要由項(xiàng)目的投資方派代表組成;

（2）?在申報項(xiàng)目可行性研究報告時，須同時提出項(xiàng)目法人的組建方案;

（3）?項(xiàng)目可行性研究報告經(jīng)批準(zhǔn)后，正式成立項(xiàng)目法人，并按有關(guān)規(guī)定確保資本金按時到位，同時辦理公司設(shè)立登記;

（4）?組織編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件，對項(xiàng)目工藝流程、設(shè)備選型、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、總圖布置提出意見;

（5）?組織工程設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理、施工隊(duì)伍和設(shè)備材料采購的招標(biāo)工作，編制和確定招標(biāo)方案、標(biāo)底評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評選和確定投、中標(biāo)單位;

（6）?編制并組織實(shí)施項(xiàng)目年度投資計(jì)劃、用款計(jì)劃、建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃;

（7）?編制項(xiàng)目財務(wù)預(yù)、決算;

（8）?編制并組織實(shí)施歸還貸款和其它債務(wù)計(jì)劃;

（9）?組織工程建設(shè)實(shí)施，負(fù)責(zé)控制工程投資、工期和質(zhì)量;

（10）?生產(chǎn)準(zhǔn)備工作和培訓(xùn)有關(guān)人員;

（11）?組織項(xiàng)目試生產(chǎn)和單項(xiàng)工程預(yù)驗(yàn)收;

（12）?擬訂生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃、企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、勞動定員定額方案及工資福利方案;

（13）?項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營;

（14）?項(xiàng)目后評價并提出評價報告。

5 項(xiàng)目法人與參建各方的關(guān)系

項(xiàng)目法人與參建各方的關(guān)系是一種新型的適應(yīng)社會主義市場機(jī)制運(yùn)行的關(guān)系。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制后，在項(xiàng)目管理上形成了以項(xiàng)目法人為主體，項(xiàng)目法人向國家和各投資方負(fù)責(zé)，咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工物資供應(yīng)的單位通過招標(biāo)投標(biāo)和履行經(jīng)濟(jì)合同為項(xiàng)目法人提供建設(shè)服務(wù)的建設(shè)管理新模式。項(xiàng)目法人按照《中華人民共和國合同法》和《建設(shè)工程質(zhì)量條例》的有關(guān)規(guī)定，與參建各方簽訂合同，明確項(xiàng)目法人、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位質(zhì)量終身責(zé)任人及其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

6 項(xiàng)目法人責(zé)任制特征

（1）?產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確。法人投資責(zé)任制以現(xiàn)代企業(yè)為基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)所有者管理者的智能明確。政府不再是單一的投資主體，二是作為公司的股東投資于項(xiàng)目，對全社會的投資活動專司宏觀調(diào)控職能。公司企業(yè)法人是項(xiàng)目的投資者，按照公司法運(yùn)作，項(xiàng)目法人擁有全部法人財產(chǎn)，既是投資主體，又是責(zé)任主體，他們是自主決策、自擔(dān)風(fēng)險、通過獨(dú)立的投資和經(jīng)營活動參與市場競爭，贏得利潤和發(fā)展。

（2）?項(xiàng)目法人投資責(zé)任制先有法人后有投資項(xiàng)目，因此在項(xiàng)目籌集、籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)過程中，能夠以具有獨(dú)立法律地位的法，人資格與有關(guān)單位和個人開展業(yè)務(wù)建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系等，從而徹底改變過去在建設(shè)項(xiàng)目不具備法人地位而依附主管部門的被動局面。

（3）?有利于建立責(zé)、權(quán)、利相一致的約束機(jī)制?，F(xiàn)代企業(yè)制度對產(chǎn)權(quán)關(guān)系中各當(dāng)事人的責(zé)、權(quán)、利都有明確規(guī)定。施行法人投資責(zé)任制正是遵循現(xiàn)代企業(yè)制度的辦法，把資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，并根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的法規(guī)和公司章程互相履行責(zé)任義務(wù)，互相監(jiān)督和取得各自的利益。

（4）?有利于保證建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行資本金制度。投資項(xiàng)目資本金制度，是指投資項(xiàng)目總投資中必須包括約定比例的由各出資方實(shí)繳的資本金，該部分資本金對項(xiàng)目法人來說是一種非負(fù)債資金。按照“現(xiàn)有法人，后有項(xiàng)目”的原則，在各出資方統(tǒng)一參加建設(shè)某一項(xiàng)目后必須根據(jù)公司組建原則達(dá)成籌資協(xié)議，并繳足所承諾的額定資本后，公司才能獲準(zhǔn)成立項(xiàng)目法人，此時股東的地位才能落實(shí)。擁有自有資金，才能成為自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展、自我約束的法人。實(shí)行項(xiàng)目法人投資責(zé)任制有利于保證建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，而實(shí)行資本金制度正式推行法人投資責(zé)任制和現(xiàn)代企業(yè)制度的根本前提。

（5）?有利于解決投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營統(tǒng)一管理。

（6）?有利于實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)先配置。通過眾多的獨(dú)立法人企業(yè)參與市場競爭，實(shí)現(xiàn)全社會資源的有效配置，同時，政府可以集中財力通過其控股公司或獨(dú)立公司，加大涉及國計(jì)民生大局的建設(shè)項(xiàng)目投資。

7 項(xiàng)目法人責(zé)任制現(xiàn)存問題

項(xiàng)目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度的特征是“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”。項(xiàng)目法人組織要精干，建設(shè)管理工作要充分發(fā)揮咨詢、監(jiān)理、會計(jì)師和律師事務(wù)所等各類中介組織的作用。

（1）?公益性項(xiàng)目的投資人多數(shù)是國家，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作（立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等），項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理，很難參于工程的運(yùn)營。從現(xiàn)狀看，現(xiàn)有實(shí)施項(xiàng)目的項(xiàng)目法人大都只對建設(shè)階段進(jìn)行管理，項(xiàng)目法人公司不參于工程的運(yùn)營，不負(fù)責(zé)工程的保值增值，就難以要求項(xiàng)目法人在工程前期（初步設(shè)計(jì)階段）提出或要求一些能為工程保值的資源和設(shè)施、條件等。

（2）?項(xiàng)目法人的合法權(quán)益無明確來源。當(dāng)前組建的項(xiàng)目法人，大多不具備完全項(xiàng)目法人責(zé)任制的基本特征，不具備資金的自我積累能力和向外部融資能力，沒有投資決策權(quán)，公益性建設(shè)項(xiàng)目建成后沒有收益權(quán)，項(xiàng)目法人通過正常渠道（按概算）在項(xiàng)目建設(shè)成本中列支的管理費(fèi)用和開辦費(fèi)用不能反映其為管理項(xiàng)目所必需的開支，其職工的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、獎金無合法來源，權(quán)、責(zé)、利失衡從客觀上容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程和違規(guī)使用工程建設(shè)資金現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（3）?項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)際上演變成行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。由于項(xiàng)目法人不是公司，多由主管單位各部門臨時抽調(diào)人員組成，與原單位合署辦公。這樣的項(xiàng)目法人是與政府、主管部門和建設(shè)單位關(guān)系模糊的歷史機(jī)構(gòu)，沒有資本金，不符合《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司和股份制公司設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定，不能設(shè)立為有限責(zé)任公司。同時由于公益性項(xiàng)目都是涉及國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的項(xiàng)目，為體現(xiàn)項(xiàng)目的重要性，保證項(xiàng)目順利實(shí)施，項(xiàng)目法人的領(lǐng)導(dǎo)班子大多由行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組成，項(xiàng)目管理仍以行政手段為主，輔以經(jīng)濟(jì)手段。

（4）?通常公益性項(xiàng)目的運(yùn)營能保證國有資產(chǎn)的保值就不錯了，這就為管理機(jī)構(gòu)帶來了很大的困難，不利于項(xiàng)目的正常運(yùn)營，造成“重建設(shè)，輕管理”的普遍現(xiàn)象。以管理單位作為項(xiàng)目法人會在工程前期階段或?qū)嵤╇A段提出可行的保值措施，有利于工程的運(yùn)行，但因其項(xiàng)目管理能力和技術(shù)力量不足，很難承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。

（5）?項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制缺乏高效競爭機(jī)制的引入;項(xiàng)目管理利潤較低且缺乏保障，監(jiān)督制度有待強(qiáng)化和落實(shí)。

8 促進(jìn)水利工程建設(shè)市場規(guī)范運(yùn)行

項(xiàng)目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”公益性項(xiàng)目的投資人是國家，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作（立項(xiàng)、可研、初設(shè)），項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理，由于公益性項(xiàng)目的這種特殊性，很難說我國實(shí)行的就是現(xiàn)代意義上的企業(yè)制度，這也是制約公益性項(xiàng)目法人責(zé)任制理論和實(shí)踐的一個瓶頊。目前，公益性項(xiàng)目法人責(zé)任制的核心和本質(zhì)均還不明確，但項(xiàng)目法人的本質(zhì)應(yīng)在于落實(shí)責(zé)任制，主要是明確項(xiàng)目法人對項(xiàng)目投資人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

9 項(xiàng)目法人責(zé)任制未來發(fā)展

（1）?推行建、管合一的項(xiàng)目法人，采用項(xiàng)目全生命周期管理，更大發(fā)揮工程項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益。特別是初步設(shè)計(jì)優(yōu)化和施工質(zhì)量控制對投資效益和項(xiàng)目壽命至關(guān)重要，對后期的項(xiàng)目運(yùn)營將產(chǎn)生極大影響。

（2）?切實(shí)采用公司項(xiàng)目法人制，通過委托或招標(biāo)選擇公司，成立特許經(jīng)營有限責(zé)任制公司或股份制公司，共同籌集資本金，分清責(zé)任分擔(dān)風(fēng)險，保證投資效益和合理的投資收益，激發(fā)項(xiàng)目法人的管理創(chuàng)新活力，爭取項(xiàng)目社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

（3）?推薦向項(xiàng)目總承包方式發(fā)展。總承包模式包括項(xiàng)目前期工作和施工建設(shè)的全部建設(shè)過程，責(zé)、權(quán)、利更為明確，更有利于發(fā)揮專業(yè)總承包公司的管理和技術(shù)水平，統(tǒng)籌項(xiàng)目各階段資源分配和管控，提高投資效益。

（4）?在我國現(xiàn)階段，要加強(qiáng)對項(xiàng)目法人的監(jiān)管，確保投資效益的發(fā)揮，應(yīng)建立項(xiàng)目法人資格和資質(zhì)的認(rèn)證制度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入。項(xiàng)自法人單位要具有基本的專業(yè)素質(zhì)和必備的基本條件;項(xiàng)目法定代表人要具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，具備項(xiàng)目管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)能滿足工程管理的技術(shù)要求，建立健全內(nèi)控制度，不同規(guī)模的公益性項(xiàng)目應(yīng)有不同資質(zhì)的項(xiàng)目法人承擔(dān)。

（5）?為規(guī)范項(xiàng)目法人市場，政府主管部門要對項(xiàng)目法人、法定代表人及項(xiàng)目管理層進(jìn)行考核。根據(jù)考核結(jié)果結(jié)合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確?？己斯ぷ髀涞綄?shí)處。

（6）?培育專業(yè)項(xiàng)目管理公司，引入項(xiàng)目法人高效競爭機(jī)制，深化工程建設(shè)管理體制改革，借鑒國際工程管理經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)國內(nèi)建設(shè)市場活力，讓市場在社會資源配置中起決定性作用。