新規(guī)能否抑制政府投資的沖動？

賀斌

歷時18年之久，幾經(jīng)波折，公眾關注的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），將于2019年7月1日起正式施行。

此《條例》是關乎中國政府投資管理的第一部行政法規(guī)。早前，有關政府投資管理的相關文件大多以部門規(guī)章呈現(xiàn)。彼時，政府部門之間文件沖突的情形時有發(fā)生，部門之間利益糾葛亦在所難免。

長期以來，作為政府重要職能之一的政府投資，盡管解決了很多公共服務領域的基礎設施建設問題，但也產(chǎn)生了一系列亂借錢、亂花錢，不貼近民眾需求，政績和形象工程等問題。

隨著各地方政府杠桿率居高不下，防范和化解政府債務風險成為政府部門必須面對的壓力，約束政府投資行為成為其中的關鍵。

杜絕“拍腦袋”決策

針對一些“拍腦袋”決策，以及為“政績工程”“形象工程”而作出的政府投資行為，《條例》從三個方面來保障政府投資行為的科學決策：一是規(guī)定縣級以上人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。

二是進一步規(guī)范政府投資項目審批制度，明確項目單位應當編制和報批的文件、投資主管部門或者其他有關部門審批項目的依據(jù)和審查事項，并規(guī)定審批重大政府投資項目應當履行中介服務機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。

三是強化投資概算的約束力，明確經(jīng)核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)，初步設計提出的投資概算超過可行性研究報告提出的投資估算10%的，審批部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

“這些保障，通過《條例》的形式提出，增強了約束力?！痹谥袊斦茖W研究院金融研究中心主任趙全厚看來，《條例》最大的亮點在于其本身就是行政法規(guī)，立法層次僅次于人大立法，而非部門規(guī)章。

實際上，《條例》里的很多規(guī)定在此前國務院的指導意見、相關部門規(guī)章中都有相應的表述，比如發(fā)改委、財政部等部門這幾年在政府投融資管理上的改革進展，以及2016年出臺的《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（簡稱“《意見》”中有關政府投資的內(nèi)容等。因此，趙全厚認為，《條例》是將政府投資領域的相關成熟的規(guī)則、規(guī)定進行了綜合提煉。

中央財經(jīng)大學教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成也關注到此次《條例》的立法層次，他向《中國新聞周刊》表示，《條例》將長期以來政府投資領域一些不明確的問題作出了明確的規(guī)定，“比如對市場經(jīng)濟條件下政府投資行為的規(guī)范，雖然沒有比2016年的《意見》更往前走一步，但至少是以行政法規(guī)的形式進行了部署，為以后把《條例》上升為《投資法》，奠定了一個非常好的基礎?！?/p>

此外，溫來成認為，在堅持“以市場作為資源配置的決定性因素”方面，《條例》也明確了政府的態(tài)度，要在市場基礎上發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，將政府和市場之間的邊界，通過《條例》等法律法規(guī)加以明確。

根據(jù)《條例》，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。

博弈18載

實際上，《條例》從提出到正式出臺，經(jīng)歷了18年時間。

據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究所研究員劉立峰回憶，早在2001年，國務院開始起草《政府投資條例》，2010年1月，國務院法制辦公室公布征求意見稿，此后再無下文。在此期間，國家發(fā)改委也曾對《條例》做出進一步修改，卻遲遲沒有正式發(fā)布實施。

劉立峰向《中國新聞周刊》透露，當時主要爭論點主要在于，對政府投資與企業(yè)投資的分工，中央與地方政府投資職能的劃分，政府投資的決策過程與程序，政府債務融資渠道的選擇，政府投資的監(jiān)督和管理等問題缺乏共識，或者是缺乏上位法律法規(guī)，無法提出合乎法律要求的條款。

“近年來，隨著外部法律與制度環(huán)境發(fā)生變化，一些上位法律逐步完善?！眲⒘⒎迮e例表示，新《預算法》對地方政府債務融資方式作了明確的規(guī)定，與之相對應的法律法規(guī)也對融資平臺與政府的關系做出了明確的切割。國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》對中央和地方政府的投資事權和支出責任做出了更加細致的劃分。此外，行政審批制度改革對政府投資的審批與監(jiān)管也有了比較明確的說法，“這些為《條例》的出臺奠定了較好的法律基礎?！?/p>

在改革開放之初，所有投資基本上都是政府投資，政府既投資公共領域，也投資經(jīng)營性領域。隨著改革的逐漸深入，政府投資逐步從競爭性領域淡出，中國投融資政策和環(huán)境的變化也是《條例》遲遲未能出臺的原因。

據(jù)趙全厚透露，2001年《條例》剛起草時，政府投資領域還涉及不少競爭性領域，國家對投資控制的集權度比較高。到了2004年，《國務院關于投資體制改革的決定》出臺，提出要界定政府投資的范圍，處理好政府和市場的關系，同時要厘清中央和地方之間投資事權的劃分，而當年啟動的預算法修訂，對于是否授予地方政府債務發(fā)行權存在爭議，以至于2010年《政府投資條例》征求意見稿出臺時，地方政府舉債權在法律上依然沒有明確。

正因為如此，在這一過程中，《條例》經(jīng)過了多次修改，征求意見稿歷經(jīng)十年才出臺。

“條例前后拖了十多年，既有客觀上的原因，也有主觀上各個部門之間利益不一致的原因?！睖貋沓杀硎?，一方面，政府投資條例剛起草的時候，經(jīng)濟體制改革過程中的一些問題并不是很突出，也不知道下一步該怎么辦;另一方面，中央和地方，以及同級各部門對于投資的權力如何劃分存在矛盾和爭議。特別是同級部門，比如發(fā)改部門和財政之間權力和職責如何劃分，是《條例》的較大爭論點。

在溫來成看來，在此次《條例》中，這一問題依然沒有得到解決，同時，對不同政府層級之間的投資管理權限如何進行劃分也沒有確定。

對此，趙全厚認為，投資主管部門不止一家，有綜合主管部門，也有其他主管部門，比如，按照各部門職能劃分，發(fā)改委作為政府投資主管部門，叫綜合主管部門，但是交通部門也有交通方面的投資，也是主管部門之一。此外，財政部門負責預算管理，所有的政府投資都要由財政部門來審查風險、預算合規(guī)性、概算和預算一致性等，此外審計部門也要有審計政府投資項目的權限等。

還需加強部門協(xié)調(diào)

為進一步深化“放管服”改革，提高決策效率，《條例》規(guī)定審批部門應當通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（簡稱“在線平臺”）辦理政府投資項目審批手續(xù)，列明與政府投資有關的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，公開審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關咨詢服務。

“從技術上，在線審批主要是一個信息共享機制，一個項目的審批各相關部門都能在平臺上看到，每個部門在各自的環(huán)節(jié)完成審批，技術上不存在問題?！壁w全厚向《中國新聞周刊》舉例，如果一個項目涉及財政部門，就看這一項目今年的投資計劃是否超過當?shù)刎斦惺苣芰Γ绻麤]超過，財政部門就通過審批，如果超過了，財政部門就提出不予通過的意見。項目單位和審批主管部門在線都能看到流程，不用各部門跑。

劉立峰認為，在線平臺的建設和應用，使得立項、報建、施工和竣工驗收等項目建設全周期各環(huán)節(jié)基本實現(xiàn)“應上盡上，全程在線”，加快項目審批，方便項目單位和企業(yè)。

但是，報建各環(huán)節(jié)無法實現(xiàn)“一項一碼”，并聯(lián)審批未落實到位。在線平臺與各部門自建信息化平臺未實現(xiàn)充分對接，導致各個報建環(huán)節(jié)不兼容，信息不共享，項目單位仍需多次申報，項目辦理狀態(tài)、進度情況仍處于“信息孤島”狀態(tài)。此外，建設過程的后期數(shù)據(jù)不完整。政府投資項目未實現(xiàn)平臺全覆蓋。

“要解決投資項目在線審批和監(jiān)管平臺面臨的現(xiàn)實問題，必須進行頂層設計，即由國務院牽頭，規(guī)劃建設全國統(tǒng)一的投資在線審批監(jiān)管平臺?！眲⒘⒎灞硎?，這就需要協(xié)調(diào)與項目審核相關的發(fā)改、財政、住建、國土、環(huán)保等部門，對各部委的審批平臺進行改造提升，打通關鍵節(jié)點，實現(xiàn)互聯(lián)互通，并實現(xiàn)各部門內(nèi)部政務系統(tǒng)等其他信息系統(tǒng)與在線平臺之間的聯(lián)通，提高數(shù)據(jù)共享率，減輕數(shù)據(jù)采集任務。

政府投資應量力而行

一方面，政府投資的范圍主要是市場不能有效配置資源的公共領域，以非經(jīng)營性項目為主;另一方面，對地方政府舉債做出嚴格的限定。這對于地方政府投融資能力提出了極高的要求。

在劉立峰看來，《條例》強調(diào)加強預算約束和禁止違法違規(guī)舉債，不但強調(diào)地方政府的行為規(guī)范，注重防控潛在風險因素，也有利于將有限的債務資金用在更急需的公共服務領域，利于促進地方政府的謹慎決策，提高政府投資效益，對地方政府融資的規(guī)范健康發(fā)展能發(fā)揮積極的作用。

但是，在投資的必要性和財力的可持續(xù)性之間，應如何平衡？對此，劉立峰認為，政府投資應該控制好力度和節(jié)奏。在經(jīng)濟下行階段的政府投資力度需要加大，以穩(wěn)定各類市場主體的情緒，引導預期，增強信心，與此同時，擴張政策要適可而止，要有退出的時間限制，到點堅決退出。

“政府投資還要更加關注不充分不平衡問題?！眲⒘⒎逭J為，政府資金更要用在最緊迫的公共產(chǎn)品和服務領域，并且緊扣社會主要矛盾的變化。此外，政府投資的決策機制應當有所改變?！耙侠碛行У匕才耪顿Y資金，一個重要的環(huán)節(jié)就是根據(jù)公眾的需求意愿，確定各種公共服務的政府投資優(yōu)先次序，而不是拍腦瓜、想當然?！?/p>

溫來成則認為，中央和地方各級政府，地方各級政府之間的政府投資分工也應有所劃分。對于經(jīng)營性項目，目前主要在中央、省和地市三級國有企業(yè)，而且地方政府的投資能力和投資管理水平也相對較高，建議將對經(jīng)營性項目的投資權限，集中在中央、省和地（市）三級。

而市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級的基層政府，由于對市場的把握和對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的投資能力相對較弱，從經(jīng)營角度可以將管理權限適當上收，主要承擔公共服務方面的投資，增加教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等方面的公共服務領域投資，補齊政府公共服務的短板，為社會提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務。投資資金可通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，在經(jīng)濟社會改革中調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等方面實現(xiàn)?！罢顿Y還需要量力而行！”溫來成說。

京張高鐵建設現(xiàn)場。公共服務領域的基礎設施建設是政府投資的主要方向之一。

最近，國家發(fā)改委主任何立峰在《人民日報》發(fā)表的署名文章稱，近年來企業(yè)投資約占全社會固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資占比保持在60%以上。此前，在公共基礎設施建設中，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，社會資本參與到公共服務領域，解決了大量的融資難題。但也有不少地方政府把PPP當成短期融資工具，甚至已經(jīng)把PPP異化為新的債務融資平臺。

《條例》的出臺，規(guī)范了政府投資行為，對于社會資本參與的PPP模式會有何影響？

趙全厚認為，PPP是一種具體的融資和管理組織運營模式，和政府投資相互有交集。比如要建一個污水處理廠，項目投資100億元，按照規(guī)定盡可能采用PPP模式，通過招標引入社會資本，提出投資計劃，在這一過程中，政府投資的資金管理運作就是兩者之間的交集。

此外，在投資立項方面，《條例》給予充分的包容，因為污水處理廠是具有經(jīng)營性質(zhì)的公益性服務，也可以由政府直接投資運營，可采用資本金注入方式直接建廠，然后企業(yè)通過收污水處理費和財政補貼來維持運營，之后，企業(yè)的運營情況好壞由企業(yè)自行負擔，政府以出資額為限?！斑@也是一種資本注入的方式，不一定只能采取PPP模式。”趙全厚說。

但更重要的是如何增強地方政府投融資能力，實現(xiàn)自我造血功能。

“目前，地方政府投資需求擴大與融資渠道受限之間的矛盾正日益激化。一些地方調(diào)研結(jié)果表明，新增地方債只有實際政府債務融資規(guī)模的1/10，供需缺口很大?！痹趧⒘⒎蹇磥?，目前，地方政府融資能力普遍不足，體制與政策的約束較大。因此，需要探索建立新的融資體系，如建立由中央政府確定地方債券總量、市場調(diào)控型的地方債制度，根據(jù)各級政府的財力與負債情況，由省、市、縣級或城市政府自主發(fā)行地方債（市政債）。發(fā)債主體應擴大到公共機構(gòu)和公營企業(yè)，這類債券可以由地方政府提供擔保。

同時，還可結(jié)合城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的布局要求，實施綜合和整體開發(fā)模式，平衡項目的成本和收益。鼓勵企業(yè)和金融機構(gòu)結(jié)合政府補貼、項目周邊土地開發(fā)、生態(tài)補償收益、其他經(jīng)營性資產(chǎn)收益等渠道構(gòu)建項目還款來源，創(chuàng)新項目融資方式。

“增加政府投資是必要的，但同時也必須是規(guī)范的，必須按照《條例》提出的要求，正確處理政府投資補短板和防風險的關系，健全投融資體制機制，發(fā)揮好政府投資對經(jīng)濟的撬動作用?！皠⒘⒎逭f。