關(guān)于數(shù)字化城市管理模式管理理論創(chuàng)新點(diǎn)的探討與實(shí)踐

文｜ 全國市長研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院）馬春莉 崔迪 喬真/煙臺(tái)市數(shù)字城管監(jiān)督中心 郭濱

近些年來，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市工作特別是城市管理工作愈來愈被社會(huì)所關(guān)注。尤其是2015 中央城市工作會(huì)議后，伴隨著城市管理體制改革的不斷深化，在對傳統(tǒng)城市管理思想、理念、方法和手段進(jìn)行了深刻反思之后，數(shù)字化城市管理模式，從誕生、試點(diǎn)到推廣，再到黨中央要求在全國市、縣全面普及經(jīng)歷了十幾年的歷練而日臻成熟，實(shí)踐充分證明，作為適應(yīng)現(xiàn)代城市管理規(guī)律，符合城市管理體制改革取向的數(shù)字化城市管理模式（以下簡稱數(shù)字城管），已經(jīng)發(fā)展成為我國新時(shí)代城市管理的主導(dǎo)模式。 我國的數(shù)字城管事業(yè)，已經(jīng)走過了近15年發(fā)展歷程，在經(jīng)歷了由不認(rèn)識到達(dá)成共識；由要我建到我要建；由試點(diǎn)到普及；由以部、事件為重點(diǎn)的狹義城市管理到涵蓋市政公用、市容環(huán)境、園林綠化乃至更寬泛領(lǐng)域的廣義城市管理；由數(shù)字城管到向智慧城管升級；由城市管理到向城市治理過渡的嬗變之后，正在蓬蓬勃勃地向前發(fā)展。

一、數(shù)字城管的主要成就及發(fā)展趨勢

圖1 數(shù)字城管的主要成就及發(fā)展趨勢

圖2 數(shù)字城管模式的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

圖3 “兩個(gè)虛擬”含義圖

數(shù)字城管經(jīng)過十幾年的發(fā)展，取得了令人矚目的成就，為提高城市管理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，為新一輪城市管理體制改革進(jìn)行了有益探索，并且在不斷完善中保持強(qiáng)勁發(fā)展勢頭。主要表現(xiàn)在8 個(gè)方面(見圖1）。

數(shù)字城管模式的這些成就以及發(fā)展趨勢，既有體制機(jī)制、技術(shù)、業(yè)態(tài)等新模式的發(fā)展成果及自我完善，也有對城管事業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助力作用和引導(dǎo)意義，這一切都表明，數(shù)字城管模式代表著新時(shí)代城市管理的基本規(guī)律和發(fā)展方向，是“朝陽事業(yè)”，充滿著強(qiáng)大生機(jī)和活力，并且已經(jīng)發(fā)展成為新時(shí)期我國城市管理的“主導(dǎo)模式”和新常態(tài)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，數(shù)字城管已實(shí)現(xiàn)全國各省、市、自治區(qū)全覆蓋，其中有257 個(gè)地級及以上城市，占76%（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)已占95%以上）；921 個(gè)行政區(qū)，占75%；170 個(gè)縣級市，占46%；474 個(gè)縣城，占35%。

二、數(shù)字城管模式的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

對數(shù)字城管十幾年實(shí)踐的成就和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論解析，可以將其創(chuàng)新點(diǎn)歸納為“22211”理論框架，即：實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)虛擬”，設(shè)立“兩個(gè)軸心”；創(chuàng)新了”兩個(gè)理念“； 制定了”一套管理標(biāo)準(zhǔn)體系“；搭建了“一個(gè)數(shù)字城管信息系統(tǒng)平臺(tái)”（見圖2）。

所謂“兩個(gè)虛擬”，一是虛擬了一套城市綜合管理體制。按照國家標(biāo)準(zhǔn)《數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng) 第2 部分 管理部件和事件》GB/T30428.2--2013 規(guī)定的5 大類管理部件和6 大類事件，在一個(gè)地級城市和縣級市中，其管理職能分別涉及30 個(gè)和15個(gè)左右的部門和單位。管理邊界不清晰，管理職責(zé)不明確，監(jiān)督考核不到位，成為落后傳統(tǒng)城市管理體制的特征和制約城市管理水平提升的“瓶頸”。而數(shù)字城管模式所虛擬的城市綜合管理體制，就是將分散于若干區(qū)域和部門、單位的城市管理事務(wù)和職責(zé)，納入到一個(gè)管理系統(tǒng)進(jìn)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一的專業(yè)化管理，并且在系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制約下，推進(jìn)管理精細(xì)化、程序化和法制化，提高了城市管理協(xié)同水平和管理效能。二是虛擬了一個(gè)“高位監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)”。即設(shè)置獨(dú)立、高位的數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心，構(gòu)建并實(shí)施了一套高位監(jiān)督的城市管理監(jiān)督機(jī)制。按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和《數(shù)字城管部件事件管理規(guī)范》（指揮手冊）的內(nèi)容與要求，對分屬于不同區(qū)域、不同部門的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和考核評價(jià)，并且將評價(jià)結(jié)果納入地方黨委政府的效能考核指標(biāo)體系，極大提高了各城市管理主體的執(zhí)行力（見圖3）。

所謂“兩個(gè)軸心”，一是“監(jiān)督考評軸”，負(fù)責(zé)數(shù)字城管覆蓋區(qū)域內(nèi)城市管理問題的巡查及信息上報(bào)受理工作，對城市管理工作進(jìn)行高位監(jiān)督、高位考評；二是“指揮處置軸”，負(fù)責(zé)將案卷派遣到相關(guān)專業(yè)部門，并指揮協(xié)調(diào)各責(zé)任主體履行城市管理職能責(zé)任，處置數(shù)字城管問題案件（見圖4）。

所謂”兩個(gè)理念：一是創(chuàng)造了網(wǎng)格化管理理念。即將數(shù)字城管的監(jiān)管區(qū)域按“萬米單元網(wǎng)格管理法”進(jìn)行劃分，若干單元網(wǎng)格組成責(zé)任網(wǎng)格。各城市管理主體遵循這一理念，厘清管理界限和分工，使管理責(zé)任“橫到邊、豎到底”，真正落實(shí)到位。二是社會(huì)事務(wù)管理市場化運(yùn)作理念。率先采取“政府花錢買服務(wù)”的做法，通過市場化運(yùn)作招聘專業(yè)公司，對城市管理問題進(jìn)行采集監(jiān)督，從而保證采集與監(jiān)督數(shù)據(jù)的客觀公正，充分體現(xiàn)數(shù)字城管“監(jiān)管分離”的基本原理。數(shù)字城管倡導(dǎo)的“兩個(gè)理念”，不僅為現(xiàn)代城市管理工作提供了先進(jìn)方法論，而且在廣泛推廣應(yīng)用到其他領(lǐng)域后，對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用(見圖4）。

所謂“一套管理標(biāo)準(zhǔn)體系”，就是編制了《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)》系列住建部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上修訂升級為《數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)》國家標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)，遵循現(xiàn)代城市管理基本規(guī)律，通過落實(shí)《管理部件和事件》、《立案、處置和結(jié)案》、《績效評價(jià)》等業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，科學(xué)地將城管工作的監(jiān)督與管理聯(lián)結(jié)成有機(jī)責(zé)任鏈條，有效規(guī)范了體制內(nèi)各級各類管理主體的行政行為。在執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)的過程中，由監(jiān)督指揮中心直接向各主管部門乃至具體維護(hù)和責(zé)任單位下發(fā)工作指令，令其按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)完成不同案件的處置任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了城管問題處置的扁平化，有效減少了行政環(huán)節(jié)，降低了行政成本，提高了行政效能（見圖5）。

圖4 “兩個(gè)理念”含義圖

圖5 “一套管理標(biāo)準(zhǔn)體系”

圖6 “一個(gè)數(shù)字城管信息系統(tǒng)平臺(tái)”

所謂“一個(gè)數(shù)字城管信息系統(tǒng)平臺(tái)”， 就是采用先進(jìn)的信息工程技術(shù)，包括計(jì)算機(jī)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、3S 技術(shù)（遙感數(shù)據(jù)RS、地理信息系統(tǒng)GIS、全球定位系統(tǒng)GPS）等技術(shù)，搭建城市管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。主要包括軟件系統(tǒng)、硬件系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、運(yùn)行環(huán)境和相關(guān)數(shù)據(jù)庫等等。它是支撐數(shù)字城管業(yè)務(wù)流程運(yùn)行的載體，是實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)功能的工具和手段（見圖6）。

通過以上解析可以認(rèn)為，數(shù)字城管模式推動(dòng)城市管理事業(yè)前進(jìn)的政治力學(xué)原理是：數(shù)字城管模式內(nèi)涵包括兩個(gè)方面，一是體制創(chuàng)新（數(shù)字城管體制、數(shù)字城管機(jī)制）,屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇；二是技術(shù)創(chuàng)新（管理技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)）屬于生產(chǎn)力的范疇。按照政治經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力關(guān)系原理，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，而生產(chǎn)關(guān)系又反作用于生產(chǎn)力，形成合力推動(dòng)城市管理事業(yè)發(fā)展（見圖7）。

三、數(shù)字城管對城管體制改革進(jìn)行了有效嘗試

2015年黨中央、國務(wù)院頒發(fā)了中發(fā)（2015）37 號《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》， 在貫徹落實(shí)中央文件中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將城市執(zhí)法體制改革和改進(jìn)城市管理工作的任務(wù)，歸納為“源頭治理、體制改革、方法創(chuàng)新、保障機(jī)制和 隊(duì)伍建設(shè)”5 方面重點(diǎn)。而數(shù)字城管對其中的體制改革、方法創(chuàng)新、保障機(jī)制進(jìn)行了探索與創(chuàng)新。

1、大膽嘗試管理機(jī)制創(chuàng)新

為了理順數(shù)字城管的管理機(jī)制，依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2009年頒布的《數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則》，按照“大部制”改革取向，以構(gòu)建代表地方政府的數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心的方式，虛擬一個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)；以建立數(shù)字城管業(yè)務(wù)流程和運(yùn)行機(jī)制的形式，虛擬一套城市綜合管理體系，成功檢驗(yàn)了在一個(gè)行業(yè)內(nèi)實(shí)施高位監(jiān)督、高位考核機(jī)制的合理性、可行性和有效性，創(chuàng)新和印證了城市管理體制改革的正確路徑。在此基礎(chǔ)上，將城市管理部件、事件的產(chǎn)權(quán)維護(hù)和事權(quán)管理單位作為問題處置的責(zé)任主體，明確職能，厘清責(zé)任。同時(shí)，積極促進(jìn)管理責(zé)任和執(zhí)法力量“下移”，從而理順了管理機(jī)制，推進(jìn)了“扁平化”管理，有效提高了處置效率。

2、積極進(jìn)行管理方法創(chuàng)新

積極運(yùn)用現(xiàn)代城市管理理念，改造提升傳統(tǒng)城市管理方法和手段，推進(jìn)了城市管理的精細(xì)化、規(guī)范化和常態(tài)化。于2005年就按照《建設(shè)導(dǎo)則》和《市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng) 系列標(biāo)準(zhǔn)》，完成了以下7 個(gè)方面管理技術(shù)和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新：

（1）建設(shè)了數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，為城市管理數(shù)字化提供了運(yùn)行載體。

（2）建設(shè)了滿足數(shù)字城管運(yùn)行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)支撐數(shù)據(jù)庫，包括地理空間框架數(shù)據(jù)、單元網(wǎng)格數(shù)據(jù)、部件和事件、地理編碼數(shù)據(jù)以及元數(shù)據(jù)。

（3）研發(fā)了數(shù)字城管九個(gè)基本應(yīng)用子系統(tǒng)。包括監(jiān)管數(shù)據(jù)無線采集子系統(tǒng)（又稱城管通）、監(jiān)督中心呼叫受理子系統(tǒng)、協(xié)同工作子系統(tǒng)、地理編碼子系統(tǒng)、監(jiān)督指揮子系統(tǒng)、綜合評價(jià)子系統(tǒng)、應(yīng)用維護(hù)子系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源管理子系統(tǒng)和數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)。近年來隨著數(shù)字城管的深度發(fā)展，根據(jù)需要不斷創(chuàng)新拓展了更多應(yīng)用系統(tǒng)，并加快了智慧化升級進(jìn)程。

（4）實(shí)行了“單元網(wǎng)格管理法”、“部件事件管理法”?！皢卧W(wǎng)格管理法”就是將數(shù)字城管監(jiān)管區(qū)域原則上按1 萬米劃分為1 個(gè)單元網(wǎng)格，若干單元網(wǎng)格組成責(zé)任網(wǎng)格，以便劃清管理范圍，明確責(zé)任邊界?！安考录芾矸ā本褪菍⒐芾韺ο蠊? 大類、183 小類部件，6 大類83 小類事件，逐一加注“身份證”，弄清產(chǎn)權(quán)和事權(quán)，把管理責(zé)任層層落實(shí)到不同管理主體，為城市管理規(guī)范化、精細(xì)化提供了基本單元和基本思維。

（5）編制了《數(shù)字城管信息系統(tǒng)》的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)。迄今，7 項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)升為國家標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)布實(shí)施。

（6）建設(shè)了數(shù)字城管閉環(huán)業(yè)務(wù)流程。系統(tǒng)業(yè)務(wù)主要流程包括信息收集、案件建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋和核查結(jié)案6 個(gè)階段，涉及監(jiān)督員和社會(huì)公眾、監(jiān)督中心、指揮中心和專業(yè)部門等4 個(gè)環(huán)節(jié)。業(yè)務(wù)流程的特別之處，也是創(chuàng)新之處在于它是一個(gè)閉環(huán)管理流程，而且每個(gè)環(huán)節(jié)都有回路，能夠監(jiān)督每個(gè)問題是否確實(shí)已經(jīng)解決（見圖8）。

圖7 數(shù)字城管政治力學(xué)原理

（7）實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)市場化，包括軟硬件實(shí)行公開招標(biāo)，信息采集、呼叫坐席、系統(tǒng)維護(hù)等運(yùn)行項(xiàng)目實(shí)行服務(wù)外包等。

3、認(rèn)真搞好管理制度創(chuàng)新

數(shù)字城管圍繞建立城市管理核心動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行制度創(chuàng)新，在其模式設(shè)計(jì)和模式驗(yàn)收的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，都將數(shù)字城管運(yùn)行結(jié)果的考核評價(jià)，作為保證模式健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的根本措施，要求把考核結(jié)果納入到地方政府對有關(guān)城市管理部門的績效考核、行政效能監(jiān)察和干部考核等制度體系中，形成涵蓋上下左右、縱橫交錯(cuò)的考評網(wǎng)絡(luò)，從而建成了科學(xué)的監(jiān)督、處置、考核“三位一體”的城市管理長效機(jī)制。

數(shù)字城管遵循現(xiàn)代城市管理基本規(guī)律，以全新的管理思想和管理理念，經(jīng)過近15年對城市管理機(jī)制、管理方法、管理制度改革等進(jìn)行的堅(jiān)持不懈、卓有成效地探索與實(shí)踐，不僅推動(dòng)與保障了數(shù)字城管事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，而且為城市管理乃至城市執(zhí)法體制改革提供了成功的“實(shí)踐案例”。

但是，在其發(fā)展過程中，既面臨著矛盾、問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，又具有前進(jìn)與發(fā)展的良好機(jī)遇，如何因勢利導(dǎo)，乘勢而上，在理論與實(shí)踐的結(jié)合上探索出一條健康可持續(xù)發(fā)展的新路子，是擺在城市管理工作者面前的重要課題。

圖8 數(shù)字城管閉環(huán)業(yè)務(wù)流程圖