我國(guó)地方財(cái)力結(jié)構(gòu)與可持續(xù)發(fā)展探究

(中國(guó)人民銀行秦皇島市中心支行，河北 秦皇島 066000)

1 引 言

分稅制體制改革至今已有二十多年的發(fā)展進(jìn)程，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了前所未有的高速發(fā)展，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)持續(xù)向好，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加。但隨之而來(lái)的區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題也日漸明顯，分稅制體制問(wèn)題也導(dǎo)致了各區(qū)域地方財(cái)政收支矛盾問(wèn)題突出。本文將地方財(cái)政結(jié)構(gòu)與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題相聯(lián)系，通過(guò)研究2008—2017年地方財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化特點(diǎn)，并以此為基礎(chǔ)討論影響地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素，分析目前地方財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

2 地方財(cái)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

2.1 地方本級(jí)財(cái)政收入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張但增速放緩

地方本級(jí)財(cái)政收入從2008年的2.86萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2017年的9.15萬(wàn)億元，十年間增長(zhǎng)2.2倍，較全國(guó)GDP增速高出0.5倍。從2008—2017年地方本級(jí)財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，2014年以前一直維持兩位數(shù)增長(zhǎng)，2010—2011年增速超過(guò)20%，2014年以后增速維持在5%左右。2007—2017年地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度趨勢(shì)與GDP增速變化趨勢(shì)趨同，全國(guó)GDP增速放緩是導(dǎo)致地方本級(jí)財(cái)政收入增速趨緩的一個(gè)重要原因，詳見(jiàn)圖1。

圖1 地方本級(jí)財(cái)政收入變化

2.2 中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中一般性轉(zhuǎn)移支付的作用是縮小地區(qū)差異，促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)償災(zāi)害損失等特定項(xiàng)目。2008年至2017年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付額度逐年提升，從2008年的1.87萬(wàn)億元到2017年的5.70萬(wàn)億元，增長(zhǎng)2.5倍。其中一般性轉(zhuǎn)移支付的比例也逐年上升，由不到五成增長(zhǎng)至六成以上，體現(xiàn)出中央越來(lái)越重視各地區(qū)的均衡發(fā)展。詳見(jiàn)圖2。

2.3 中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還逐年向中西部?jī)A斜

本文按照傳統(tǒng)方法將全國(guó)各省市按照地理區(qū)位劃分為東、中、西部三個(gè)區(qū)域。因東、中、西部地區(qū)包含的省份數(shù)量不一致，為使各地區(qū)地方本級(jí)財(cái)政收入具有可比性，本文將地方本級(jí)財(cái)政收入按區(qū)域人口進(jìn)行平均，選取了2015—2017年地方本級(jí)財(cái)政收入及人口數(shù)進(jìn)行分析。

從圖3可以看出東、中、西部各地區(qū)2012—2017年人均地方本級(jí)財(cái)政收入規(guī)模均呈遞增趨勢(shì)，其中中部地區(qū)漲幅最大，年均漲幅10.21%；西部地區(qū)漲幅最小，年均漲幅8.22%。2014年以后東部地區(qū)財(cái)政收入可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)增強(qiáng)，大部分年份增長(zhǎng)情況好于全國(guó)平均水平；西部地區(qū)財(cái)政收入自給能力整體偏弱，2014年以后出現(xiàn)斷崖式下降；中部地區(qū)近兩年增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，特別是2017年已經(jīng)超越東部地區(qū)，高于全國(guó)平均水平。

圖2 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付變化趨勢(shì)

圖3 各地區(qū)人均本級(jí)財(cái)政收入變化趨勢(shì)

分地區(qū)截取2015—2017年中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還金額及人口數(shù)量情況，計(jì)算2015—2017年?yáng)|、中、西部地區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付和稅收返還金額。根據(jù)分析結(jié)果可知，中、西部地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還金額分別從2015年的4244元/人、6329.38元/人增至2017年4949.20元/人、7335.85元/人。詳見(jiàn)表1。

為了更清晰地表示中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還金額逐年向中西部?jī)A斜，本文選取了2015—2017年?yáng)|、中、西部人均轉(zhuǎn)移支付和稅收返還金額與全國(guó)平均數(shù)的差值進(jìn)行分析，并做成圖4。

2.4 土地出讓金逐漸成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源

2017年，土地出讓金增速明顯，主要是受國(guó)家“因城施策、分類調(diào)控”的政策指導(dǎo)，部分熱點(diǎn)城市加大了土地供應(yīng)，帶動(dòng)全國(guó)土地整體供應(yīng)量逐季攀升，而土地出讓價(jià)格仍維持在較高水平，導(dǎo)致土地出讓收入增加較快。土地出讓金從2008年的0.99萬(wàn)億元增至2017年的4.99萬(wàn)億，與本地本級(jí)財(cái)政收入的比從2008年的1∶3增至2017年的1∶2，逐漸成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)來(lái)源。詳見(jiàn)圖5。

表1 2015—2017年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還情況

圖4 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還各地區(qū)傾斜情況

圖5 出讓土地面積及土地出讓金變化趨勢(shì)

2.5 東部地區(qū)地方本級(jí)財(cái)政收入對(duì)地方債覆蓋率明顯高于西部地區(qū)

地方政府債務(wù)主要包括一般性債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。本文選取2014-2017年全國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，一般性債務(wù)余額規(guī)模除2015年緩慢下滑外其他年份均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，由2014年的9.4萬(wàn)億增長(zhǎng)至2017年的10.36萬(wàn)億，年均增速2.45%，約占地方政府債務(wù)總額的六成左右；專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模約占地方政府債務(wù)總額的四成左右，四年來(lái)沒(méi)有顯著增長(zhǎng)。

選取2017年全國(guó)31個(gè)省市地方政府一般性債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)截面數(shù)據(jù)分東、中、西部進(jìn)行分析，將各省市一般性地方債務(wù)余額、專項(xiàng)債務(wù)余額分別除以地方本級(jí)財(cái)政收入，計(jì)算每一元地方本級(jí)財(cái)政收入對(duì)一般性債務(wù)及專項(xiàng)債務(wù)的覆蓋率，制成離散圖圖6(橫坐標(biāo)表示地方本級(jí)財(cái)政收入對(duì)專項(xiàng)債務(wù)的覆蓋率、縱坐標(biāo)表示地方本級(jí)財(cái)政收入對(duì)一般性債務(wù)的覆蓋率)。從圖6中，可以看出東部地區(qū)大部分省市地方本級(jí)財(cái)政收入可以分別覆蓋一般性債務(wù)及專項(xiàng)債務(wù)；中部地區(qū)全部省市地方本級(jí)財(cái)政收入可以覆蓋一般性債務(wù)，但無(wú)法覆蓋專項(xiàng)債務(wù)；西部地區(qū)各省市指標(biāo)差異性較大，分布較離散，西藏自治區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模最小，覆蓋率最高，貴州省和青海省的地方政府債務(wù)總額超過(guò)地方本級(jí)財(cái)政收入的4倍以上，政府債務(wù)潛在違約風(fēng)險(xiǎn)較大。

圖6 東中西部各省市財(cái)政收入對(duì)政府債務(wù)覆蓋情況

3 影響地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素分析

3.1 稅收收入是地方本級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?/h3>

研究近11年地方本級(jí)財(cái)政收入中稅收收入和非稅收入占比情況可知，地方本級(jí)財(cái)政收入中近八成收入來(lái)源于稅收收入，非稅收入僅占地方本級(jí)財(cái)政收入的兩成左右，稅收收入成為促進(jìn)地方本級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的動(dòng)力，詳見(jiàn)圖7。

本文采用了貢獻(xiàn)率指標(biāo)研究2009—2017年各稅種對(duì)地方本級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)情況。貢獻(xiàn)率指標(biāo)即地方本級(jí)財(cái)政收入每增加一元時(shí)各稅種增長(zhǎng)多少，用該指標(biāo)研究地方稅收收入增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿σ蛩亍?009—2015年增值稅和營(yíng)業(yè)稅對(duì)地方稅收收入的貢獻(xiàn)率合計(jì)達(dá)到4～5成，成為地方稅收收入的第一大稅種。隨著2016年5月1日后全面推行“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅逐漸喪失了主體稅種的地位，甚至貢獻(xiàn)率為負(fù)。而企業(yè)所得稅對(duì)地方稅收收入的貢獻(xiàn)率自2016年后逐漸取代營(yíng)業(yè)稅和增值稅，成為單體貢獻(xiàn)率最大的稅種。值得注意的是個(gè)人所得稅的貢獻(xiàn)作用也日益增強(qiáng)。2009—2017年各稅種對(duì)地方本級(jí)財(cái)政收入貢獻(xiàn)率見(jiàn)表2。

圖7 稅收收入和非稅收入占比情況

3.2 第三產(chǎn)業(yè)對(duì)地方本級(jí)財(cái)政收入的拉動(dòng)作用日益增加

利用2008—2016年三大產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率進(jìn)行分析，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率逐漸減弱，從2008年的5.2降至2016年的4.4，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率由2008年的48.6降至2016年的37.4,第三產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率由2008年的46.2升至2016年的58.2。第一產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)作用逐漸減弱，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)作用日益增加。

對(duì)2016年全國(guó)各省市第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，東部地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值占總增加值的比例最低為4.84%;中部、西部地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值占總增加值的比例分別為12.22%、11.87%。東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占總增加值中的比例最高，分別為43.29%、51.87%。東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)、西部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占增加值的比例最低，分別為39.12%、45.18%。第二、三產(chǎn)業(yè)主要涉及制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，是增值稅和營(yíng)業(yè)稅的主要稅源，成為拉動(dòng)地方本級(jí)財(cái)政收入的主要引擎。

4 地方財(cái)力可持續(xù)發(fā)展建議

其一，合理確定中央和地方的收入劃分比例。作為權(quán)力制約，中央應(yīng)具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。通過(guò)一系列政策化解地方政府稅收占比低，非稅收入波動(dòng)性大，地方本級(jí)財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)不穩(wěn)定的問(wèn)題。其二，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)發(fā)展差異中的作用。進(jìn)一步明確一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的界限和使用范圍，避免兩者交叉使用。其三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從而提高財(cái)政自給能力。通過(guò)前述分析可知，東部地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的比例普遍高于西部地區(qū)，成為地方財(cái)政收入的主要稅源，因此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高第二、三產(chǎn)業(yè)在總產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例，夯實(shí)地方稅收基石是增強(qiáng)地方財(cái)政收入的主要途徑。第四，多措并舉應(yīng)對(duì)地方債違約風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)信息制度，實(shí)時(shí)公布審計(jì)結(jié)果，加強(qiáng)地方政府輿論監(jiān)督。近兩年財(cái)政部地方債管理平臺(tái)陸續(xù)分地區(qū)公布了一般性債務(wù)余額情況及專項(xiàng)債務(wù)余額情況，但公布的數(shù)據(jù)均為各省市的總體數(shù)據(jù)，鮮有地方各級(jí)政府詳細(xì)的債務(wù)數(shù)據(jù)，不便于對(duì)債務(wù)危機(jī)較嚴(yán)重的區(qū)域形成輿論監(jiān)督效果。建議進(jìn)一步公布各地市政府債務(wù)的具體數(shù)據(jù)，將上層壓力向基層傳導(dǎo)，強(qiáng)化公眾和市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的約束，避免“上熱下冷”現(xiàn)象發(fā)生。