日本山村振興頂層設(shè)計的演進(jìn)脈絡(luò)

李汀 恭映璧

日本自上世紀(jì)60年代開始實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，1965年制訂并實施了《山村振興法》（以下簡稱《振興法》），而后歷經(jīng)多次修訂，與時俱進(jìn)，至今仍然是山村振興事業(yè)（以下簡稱“振興山村”）中的綱領(lǐng)性法定文件，發(fā)揮著重要作用。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，本文擬通過解析日本《振興法》頂層設(shè)計的演進(jìn)脈絡(luò)為我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一些有益借鑒。

振興山村定位的頂層設(shè)計：生態(tài)安全與文化傳承

《振興法》實施初期將山村振興事業(yè)定位于經(jīng)濟(jì)、社會問題的范疇，山村振興的目的是改善山村經(jīng)濟(jì)條件，縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距；《振興法》于1975年調(diào)整了振興山村的定位，提出山村振興是“基于山村在保全國土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)環(huán)境、塑造優(yōu)美景觀、傳承文化等方面的重要作用”而開展的事業(yè)；1975年新增“保護(hù)山村文化”這一章節(jié)；1991年，強(qiáng)化了山村振興過程中的森林保護(hù)與生態(tài)建設(shè)； 2015年，在“山村的定義”這一章節(jié)中增設(shè)山村振興的“基本理念”，以實現(xiàn)振興山村的可持續(xù)發(fā)展。

總體上看，1990年以前，《振興法》偏重于山村振興的民生工程建設(shè)，所制定的“山村振興目標(biāo)”以振興山村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)體系構(gòu)建等作為山村振興的主要任務(wù)。1990年以后，在振興山村的基礎(chǔ)條件逐漸改善的前提下，《振興法》與時俱進(jìn)作出了戰(zhàn)略調(diào)整，將振興山村定位于國土安全的基礎(chǔ)、文化傳承的載體、國民生態(tài)的福祉這一新的高度。

振興山村路徑的頂層設(shè)計：城鄉(xiāng)互補(bǔ)與交流共生

山村是國家生態(tài)資源和傳統(tǒng)文化資源的重要載體，而不是城市的附庸，山村振興必須走一條與城市功能互補(bǔ)、共生發(fā)展的道路。為此，《振興法》在1995年新增“保證信息暢通及通訊體系完善”的章節(jié)，并將促進(jìn)振興山村與外界交流的項目列為重點扶持項目；在2005年提出“山村振興基本方針”制定時要將振興山村納入廣域經(jīng)濟(jì)社會生活圈建設(shè)體系中考慮，新增了“都市與山村交流”的章節(jié)，提出要加深國民對山村森林和農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知和關(guān)注程度；在2015年新增了要讓山村外的兒童接受山村自然和文化特色的教育內(nèi)容?！墩衽d法》從構(gòu)建城鄉(xiāng)交流硬件到打造城鄉(xiāng)交流文化軟實力，通過加強(qiáng)振興山村與都市在交通、通訊、人才、產(chǎn)品、文化等方面的交流，盡可能多地構(gòu)建振興山村與城市的溝通渠道，逐步加強(qiáng)外界對山村生態(tài)、文化資源重要性的認(rèn)同，將山村與城市視為互相支持的整體，吸引更多外來人口定居山村，增強(qiáng)振興山村的活力，提升振興山村的自立能力。

振興山村產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計：開發(fā)資源與自立發(fā)展

山村自立靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠資源?！墩衽d法》將開發(fā)以森林為主的山村資源作為發(fā)展山村產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)山村自立發(fā)展的根本途徑。1975年《振興法》專設(shè)“基干道路建設(shè)”一章，提出制定農(nóng)林業(yè)等專用道路建設(shè)的政策、提供專項補(bǔ)貼等，加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)；1991年提出的“森林保全事業(yè)”，在提高對振興山村森林等資源保護(hù)力度的同時，兼顧了森林資源的開發(fā)與利用；2015年提出要大力發(fā)展以森林為主的振興山村本土資源產(chǎn)業(yè)，設(shè)立了“森林資源活用型地域活性化事業(yè)”等項目，制定了“產(chǎn)業(yè)振興對策促進(jìn)事項”。

振興山村人才的頂層設(shè)計：立足產(chǎn)業(yè)與培育人才

《振興法》明確國家要在資金上對培育山村振興人才的工作給予扶助并采取必要的措施。一方面是通過補(bǔ)助學(xué)校培訓(xùn)的方式，推廣林業(yè)技能學(xué)習(xí)與訓(xùn)練，增加林業(yè)從業(yè)人員，同時對雇用新員工的林業(yè)企事業(yè)單位，在新員工試用期實施財政補(bǔ)助；另一方面是對已就業(yè)職員開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，對經(jīng)過培訓(xùn)合格的技術(shù)工人頒發(fā)相應(yīng)的初、中、高級技術(shù)證書，并在農(nóng)林水產(chǎn)省登錄備案。此外，在《振興法》的配套文件《山村振興基本方針及山村振興計劃的制定及實施》中，還明確要求培育農(nóng)林業(yè)等當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)藝術(shù)等各領(lǐng)域的人才。

振興山村政府職能的頂層設(shè)計：宏觀保障與高效服務(wù)

一是資金保障?！墩衽d法》規(guī)定國家主要負(fù)責(zé)強(qiáng)化公共事業(yè)國家投入，給予地方政府經(jīng)濟(jì)支持，保障各項財政金融措施的順利實施。據(jù)統(tǒng)計，日本政府在1965～2004年間，在振興山村共投入資金18.8兆億日元。2017年振興山村的林業(yè)補(bǔ)助預(yù)算資金共計約2991億日元，其中94%用于森林、治山等公共事業(yè)支出。

二是政策保障。對于山村振興必要事業(yè)的實施，國家制定了財政負(fù)擔(dān)或補(bǔ)助的相關(guān)政策，出臺了“農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金貸款”“地方稅的不均一課稅措施”“林業(yè)？木材產(chǎn)業(yè)改善資金助成法的特例”等支持農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，保障資金融通順暢。同時，政府為保障振興山村事業(yè)均衡發(fā)展及突出重點，為自然、經(jīng)濟(jì)、社會、產(chǎn)業(yè)等條件特別惡劣，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及生活環(huán)境建設(shè)非常落后并亟待振興的貧困山村制定了相關(guān)的特殊扶持政策。

三是組織保障。政府作為山村振興事業(yè)的組織和協(xié)調(diào)者，努力促進(jìn)山村振興工作順利推進(jìn)。日本農(nóng)林省設(shè)立了農(nóng)村振興局作為農(nóng)村振興工作的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)法律法規(guī)制度和規(guī)劃計劃的制定，促進(jìn)都市與農(nóng)村的交流、都市農(nóng)業(yè)振興等工作；同屬日本農(nóng)林省并與農(nóng)村振興局同級別的林野廳則在所屬森林整備部設(shè)立了山村振興推進(jìn)室，負(fù)責(zé)山村的綜合性振興規(guī)劃與計劃的制定、山村與城市的交流、指導(dǎo)與調(diào)整山村振興事業(yè)等工作。同時，日本政府在振興山村組建農(nóng)業(yè)協(xié)作組織，通過搭建平臺，統(tǒng)籌山村人力、物力、財力，實現(xiàn)農(nóng)林產(chǎn)品的統(tǒng)一銷售、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)人員的統(tǒng)一培訓(xùn)等。《振興法》還通過明確山村振興事業(yè)在相關(guān)政策中的特例，簡化了部分審批流程，減少了政策沖突的情況。

對我國的啟示

推動鄉(xiāng)村振興立法，做好頂層設(shè)計。鄉(xiāng)村振興事業(yè)投資大、周期長，以法律體系作為鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)背書，能夠增強(qiáng)實施主體的信心，有利于保障振興事業(yè)的長期發(fā)展。通過規(guī)定法律的修訂時限，結(jié)合實踐不斷調(diào)整振興工作的側(cè)重點，能夠使振興方針切合實際需要，做到更有效地指導(dǎo)各階段振興工作，讓鄉(xiāng)村振興事業(yè)保持與時俱進(jìn)的生命力。

明確鄉(xiāng)村生態(tài)定位，構(gòu)建城鄉(xiāng)互補(bǔ)格局。正確認(rèn)識城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)功能弱化、生態(tài)地位增強(qiáng)的趨勢，在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計時，注重發(fā)揮鄉(xiāng)村在國土安全、水源涵養(yǎng)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)景觀、文化傳承等方面的作用，將鄉(xiāng)村振興事業(yè)放在廣域社會體系上進(jìn)行謀篇布局，加強(qiáng)鄉(xiāng)村交通、通訊、產(chǎn)業(yè)、文化與外界的交流，提高社會對鄉(xiāng)村重要生態(tài)和文化地位的認(rèn)識，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村人才引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)共贏的發(fā)展格局。

發(fā)展本土資源產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村自立發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興初期要集中力量完善生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)，特別是農(nóng)林專用道路等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供最基礎(chǔ)條件。要以打造鄉(xiāng)村“造血”功能為目標(biāo)，大力發(fā)展充分利用鄉(xiāng)村優(yōu)勢自然資源的產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)振興帶動鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)環(huán)境改善，提高居民福利水平，進(jìn)一步吸引外來人口定居，增強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)、文化輸出能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村在物質(zhì)層面和精神層面的自立。

結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)本土實用人才。要在鄉(xiāng)村振興工作中逐步提高培育鄉(xiāng)村人才的資金投入比例，通過與農(nóng)林院校和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，訂單式培養(yǎng)鄉(xiāng)村農(nóng)林牧漁技術(shù)、加工、管理、銷售和經(jīng)營服務(wù)等方面的人才。要結(jié)合各鄉(xiāng)村實際開展針對性較強(qiáng)的新型職業(yè)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)職稱評定等農(nóng)業(yè)資格認(rèn)定工作，增強(qiáng)社會對新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)可度。制定補(bǔ)貼政策鼓勵企業(yè)引進(jìn)和培養(yǎng)鄉(xiāng)村人才，并結(jié)合新技術(shù)要求在企業(yè)開展崗位繼續(xù)教育培訓(xùn)。加強(qiáng)對鄉(xiāng)村工匠和文化傳承人才的發(fā)現(xiàn)和保護(hù)，推動鄉(xiāng)村特色資源和文化資源的發(fā)掘利用和持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)財政扶持力度，發(fā)揮政府在生態(tài)建設(shè)中的主導(dǎo)作用。由政府財政承擔(dān)鄉(xiāng)村振興的主要投資，尤其是起步階段的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善的投資，能夠極大改善鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而撬動社會資本共同助力鄉(xiāng)村振興。國家應(yīng)考慮相關(guān)地方政府的財務(wù)狀況等，采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，提供貸款優(yōu)惠政策，注重將資金和政策向急需振興的貧困鄉(xiāng)村和地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)林區(qū)鄉(xiāng)村傾斜。同時要做到重點突出，通過制定并普及鄉(xiāng)村振興的基本理念等方式，盡早發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)、文化的重要功能。制定各類政策，專項扶持鄉(xiāng)村自然資源保護(hù)和利用、清潔能源利用等生態(tài)建設(shè)工作。

構(gòu)建部門協(xié)調(diào)機(jī)制，保障政府高效運行。設(shè)立統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興工作的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各部門鄉(xiāng)村振興工作和組織跨部門協(xié)作，通過頂層設(shè)計明確劃定各級政府、相關(guān)部門的職責(zé)和工作流程，梳理鄉(xiāng)村振興工作所涉及的政策法規(guī)，制定有助于提高工作溝通效率的特例措施，為鄉(xiāng)村振興各項工作的開展掃除障礙。同時，在各鄉(xiāng)村設(shè)立鄉(xiāng)村振興民間協(xié)作組織，保障鄉(xiāng)村振興計劃的順利實施。