非洲自貿(mào)區(qū)：前路漸明但任重道遠(yuǎn)

李雪冬 王新

2019年4月2日，隨著岡比亞議會(huì)的批準(zhǔn)，非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)（African Continental Free Trade Area，AfCFTA，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“非洲自貿(mào)區(qū)”）正式生效，這標(biāo)志著非洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程又向前邁進(jìn)了一大步。然而實(shí)際上，非洲自貿(mào)區(qū)的建設(shè)才剛剛開(kāi)始。

建立過(guò)程：步步為營(yíng)

經(jīng)濟(jì)一體化一直以來(lái)都是非盟（即“非洲聯(lián)盟”）追求的目標(biāo)，而2018年簽署的《非洲大陸自由貿(mào)易協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自貿(mào)協(xié)定》）是非洲各國(guó)在經(jīng)濟(jì)一體化上的最新嘗試。

非洲自貿(mào)區(qū)是一個(gè)雄心勃勃的項(xiàng)目。根據(jù)相關(guān)協(xié)議，非洲各國(guó)應(yīng)當(dāng)在5-10年間，消除90%商品的關(guān)稅，其余10%針對(duì)敏感商品的關(guān)稅也將在以后逐漸取消。未來(lái)，還將逐步消除“非關(guān)稅壁壘”，促進(jìn)非洲區(qū)內(nèi)貿(mào)易和投資，實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、資金在非洲大陸的自由流動(dòng)，從而建立一個(gè)覆蓋整個(gè)非洲大陸的單一市場(chǎng)。

建設(shè)非洲自貿(mào)區(qū)的決議最早于2012年1月于埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行的第十八屆非盟首腦會(huì)議上通過(guò)，這也是非洲2063議程中的重點(diǎn)項(xiàng)目。然而直到2015年6月，自貿(mào)區(qū)談判才正式開(kāi)始。經(jīng)過(guò)十輪磋商，各國(guó)最終在2017年年底達(dá)成大陸自貿(mào)區(qū)服務(wù)文本及協(xié)議。2018年3月21日，44個(gè)非洲國(guó)家在盧旺達(dá)首都基加利簽署了《非洲自貿(mào)區(qū)框架協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架協(xié)定》），標(biāo)志著非洲自貿(mào)區(qū)的建設(shè)正式啟動(dòng)。此外，另有43個(gè)國(guó)家簽署了表達(dá)非洲保持團(tuán)結(jié)發(fā)展的《基加利宣言》，27個(gè)國(guó)家簽署了人員自由流動(dòng)協(xié)議。

非洲自貿(mào)區(qū)如果得以建立，將成為覆蓋所有非洲國(guó)家共12億人口、市場(chǎng)價(jià)值達(dá)3.5萬(wàn)億美元的世界最大的自貿(mào)區(qū)。

協(xié)議簽署步履維艱

非洲自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)十分宏大，但其實(shí)施過(guò)程并非一帆風(fēng)順。由于《自貿(mào)協(xié)定》計(jì)劃逐步減少非洲各國(guó)關(guān)稅，將對(duì)一些國(guó)家的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)形成沖擊，因而不少?lài)?guó)家對(duì)此并不積極。

雖然絕大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)簽署了《框架協(xié)定》，但根據(jù)規(guī)定，只有超過(guò)22個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)后，《自貿(mào)協(xié)定》才能正式生效。非盟曾樂(lè)觀(guān)估計(jì)2018年年底即可實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，然而直到今年4月初岡比亞議會(huì)批準(zhǔn)后才達(dá)到要求，此時(shí)距基加利峰會(huì)條約的簽署已經(jīng)超過(guò)了一年。目前自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入了第二階段，非盟將于今年7月開(kāi)始就非洲自貿(mào)區(qū)的具體條款進(jìn)行正式磋商，各國(guó)將就此進(jìn)行新一輪談判和博弈。

在2018年3月的基加利峰會(huì)上，有10個(gè)國(guó)家未在《框架協(xié)定》上簽字。其中，非洲人口最多、經(jīng)濟(jì)總量最大的尼日利亞以“尚未獲得國(guó)內(nèi)議會(huì)同意以及其他必要程序”為由，未能簽署協(xié)議。

尼日利亞經(jīng)濟(jì)界的共識(shí)是，該國(guó)在非石油部門(mén)的出口產(chǎn)能不夠強(qiáng)勁，無(wú)力抵擋外部競(jìng)爭(zhēng)，自貿(mào)區(qū)協(xié)定將使得本國(guó)成為“制成品的傾銷(xiāo)地”。尼日利亞總統(tǒng)布哈里曾公開(kāi)表示，“不久”將簽署《框架協(xié)定》，“這份協(xié)議就在我桌上”。但是其國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)公會(huì)對(duì)政府施加了強(qiáng)大的壓力，而2019年恰逢大選年，因此布哈里的表態(tài)僅僅停留在口號(hào)上。作為非洲第一大經(jīng)濟(jì)體，尼日利亞GDP占非洲GDP總量的17%，其對(duì)大陸自貿(mào)區(qū)的建設(shè)十分關(guān)鍵。到目前為止，尼日利亞仍未簽署協(xié)議，剛剛成功連任的布哈里是否會(huì)兌現(xiàn)他的諾言，也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)給全球帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，貿(mào)易保護(hù)主義不斷抬頭，以大宗商品出口為主的非洲首當(dāng)其沖。目前，除尼日利亞、厄立特里亞和貝寧三國(guó)未簽署協(xié)議外，不少已經(jīng)簽署協(xié)議的國(guó)家也遲遲未批準(zhǔn)《框架協(xié)定》。贊比亞政府已著手起草《貿(mào)易救濟(jì)法》，以保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)不受進(jìn)口產(chǎn)品沖擊和貿(mào)易傾銷(xiāo)影響。贊比亞商貿(mào)工業(yè)部部長(zhǎng)更是明確表示不會(huì)在近期批準(zhǔn)已經(jīng)簽署的《框架協(xié)定》。津巴布韋議長(zhǎng)則表示，“作為一個(gè)國(guó)家，自家籬笆尚未扎好，如何應(yīng)對(duì)外來(lái)沖擊？”諸多類(lèi)似的保守立場(chǎng)給自貿(mào)區(qū)的建設(shè)蒙上一層陰影。

目前，已有15個(gè)國(guó)家向非盟委員會(huì)提交了《非洲自貿(mào)區(qū)框架協(xié)定》批準(zhǔn)文件，他們是加納、肯尼亞、盧旺達(dá)、尼日爾、乍得、剛果、吉布提、幾內(nèi)亞、斯威士蘭、馬里、毛里求斯、納米比亞、南非、烏干達(dá)、科特迪瓦。7個(gè)國(guó)家的議會(huì)已批準(zhǔn)但尚未提交文件，分別是塞拉利昂、塞內(nèi)加爾、多哥、埃及、津巴布韋、埃塞俄比亞、岡比亞。

建設(shè)前景難說(shuō)“明朗”

建設(shè)非洲自貿(mào)區(qū)的主要目標(biāo)是促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)一體化，但該地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化面臨的諸多挑戰(zhàn)，勢(shì)必成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的阻礙。

與其他地區(qū)相比，非洲一體化程度較低。歷史因素導(dǎo)致非洲經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，主要以初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和油氣、礦產(chǎn)出口為主。非洲貿(mào)易的大部分都是與外界尤其是前宗主國(guó)進(jìn)行的。非洲國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性差、橫向聯(lián)系不強(qiáng)，影響一體化的縱深發(fā)展。目前，東南亞國(guó)家聯(lián)盟（ASEAN）內(nèi)部貿(mào)易占該地區(qū)出口總貿(mào)易額超過(guò)了20%，北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）超過(guò)了35%，而歐盟（EU）更是高達(dá)63%，非洲則僅為10%，大大低于世界上其他地區(qū)。如何促進(jìn)內(nèi)部貿(mào)易，將會(huì)是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。

為了促進(jìn)各國(guó)貿(mào)易發(fā)展，非洲建立了許多地區(qū)一體化組織，結(jié)果卻陷入了制度過(guò)剩的困境。當(dāng)前，僅被非盟承認(rèn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織就有八個(gè)，還不算若干政府間合作組織。上述組織全部宣稱(chēng)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域一體化，遺憾的是沒(méi)有一個(gè)算得上“達(dá)標(biāo)”。

非洲發(fā)展銀行曾這樣形容非洲的地區(qū)性組織，“規(guī)模大，速度快，效率低”。雖然非洲大陸制訂了許多區(qū)域一體化計(jì)劃，人均收入?yún)s比20世紀(jì)60年代還要低。不僅如此，很多國(guó)家屬于兩個(gè)或者更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。剛果（金）同時(shí)參加了東南非共同市場(chǎng)（COMOSA）、中非共同體（ECCAS）、南共體（SADC）以及大湖國(guó)家共同體（CEPGL）四個(gè)組織，但剛果（金）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)得到明顯提升。也因此，有人將這種重疊交叉的現(xiàn)象比喻為“意大利面碗”。各個(gè)區(qū)域組織的規(guī)則編織了一個(gè)個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)，反而加大了各國(guó)貿(mào)易的成本，成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的障礙。

此外，非洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，為了保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，不少?lài)?guó)家采取貿(mào)易保護(hù)政策。一些非洲國(guó)家對(duì)從其他非洲國(guó)家進(jìn)口的商品平均征收13.3%的關(guān)稅，遠(yuǎn)高于非洲大陸的平均水平（8.7%）;而那些對(duì)其他非洲國(guó)家征收低于平均水平關(guān)稅的非洲國(guó)家，只占全部的三分之一;更不必說(shuō)，有些非洲國(guó)家甚至采取更高的保護(hù)性關(guān)稅。

非關(guān)稅壁壘也是制約自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一大痛點(diǎn)。交通是貿(mào)易的毛細(xì)血管，而不發(fā)達(dá)的道路、鐵路、航空和水路交通網(wǎng)使非洲的運(yùn)輸成本成為世界最高。據(jù)估計(jì)，非洲國(guó)家運(yùn)輸成本占出口總價(jià)值的14%，內(nèi)陸國(guó)家高達(dá)70%;但這一數(shù)字在發(fā)達(dá)國(guó)家中僅為8.6%。

人口自由流動(dòng)是促進(jìn)內(nèi)部貿(mào)易的關(guān)鍵，在這一點(diǎn)上，西共體（ECOWAS）和東共體（EAC）走在了前列。西共體成員國(guó)國(guó)民可以在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)，東共體則推出了共同護(hù)照，方便各成員國(guó)人員往來(lái)。但在非洲大陸層面上，針對(duì)人員流動(dòng)的限制很多，更多的是基于歷史和傳統(tǒng)的雙邊流動(dòng)，而非多邊。

經(jīng)濟(jì)一體化是非洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的必由之路，而自貿(mào)區(qū)建設(shè)更是重中之重。

不可否認(rèn)，目前該地區(qū)的一體化正面對(duì)巨大的困難和阻礙。更不可否認(rèn)的是，《非洲自貿(mào)區(qū)協(xié)定》是非洲里程碑式的貿(mào)易政策之一。一旦自貿(mào)區(qū)建設(shè)成功，將會(huì)改變這一地區(qū)的貿(mào)易方式，為地區(qū)發(fā)展帶來(lái)前所未有的動(dòng)力。

非洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的《2019年非洲經(jīng)濟(jì)展望》顯示，關(guān)稅削減帶來(lái)的收益預(yù)計(jì)可達(dá)28億美元，并拉動(dòng)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易增加15%以上。非關(guān)稅壁壘的減少可使各國(guó)實(shí)際收入增加370億美元，拉動(dòng)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易增長(zhǎng)107%以上。到2035年，非洲自貿(mào)區(qū)每年可以為非洲人民創(chuàng)造1800萬(wàn)個(gè)工作崗位。若在上述基礎(chǔ)上全面實(shí)施世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)議》（TFA），其所帶來(lái)的總收益將高達(dá)1000億美元，對(duì)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易的拉動(dòng)達(dá)132.7%。（本文為李雪冬博士2018年赴非調(diào)研項(xiàng)目“烏干達(dá)在東共體內(nèi)部貿(mào)易中的地位與影響因素研究”（項(xiàng)目號(hào)FF201803）的階段性成果。）