財(cái)政分權(quán)、地方競爭與土地財(cái)政*
——基于一般均衡框架

胡娟 陳挺

(1.安徽師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 安徽 蕪湖 241002； 2.國網(wǎng)能源研究院，北京 102201)

一、土地財(cái)政的緣起、現(xiàn)狀及原因

(一)土地財(cái)政的起點(diǎn)

所謂土地財(cái)政，是通俗的叫法，學(xué)術(shù)界尚無嚴(yán)格定義。通常土地財(cái)政收入包括相關(guān)稅收收入和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，實(shí)際上土地財(cái)政是指地方財(cái)政高度依賴土地相關(guān)收入的一種財(cái)政模式。當(dāng)前地方政府積極進(jìn)行國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而獲得財(cái)政收入，且依賴性較強(qiáng)。土地財(cái)政甚至像90年代的預(yù)算外收入一樣，逐步成為地方政府的第二大收入來源。[1-2]

土地財(cái)政中收入主體是土地出讓金，自1987年深圳進(jìn)行第一次土地的“招拍掛”以來，尤其九十年代以后，中國的土地出讓金進(jìn)入到了一個(gè)飛速增長的時(shí)期。國發(fā)(1989)38號(hào)文規(guī)定，土地出讓金40%的比例集成到中央財(cái)政層級(jí)。財(cái)政部1989年以后陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件和管理辦法，上繳中央財(cái)政的比例逐步降低。1994年分稅制改革，土地出讓金主要作為地方固定的財(cái)政收入。國辦發(fā)(2006)100號(hào)規(guī)定從2007年起，被納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。

(二)土地財(cái)政現(xiàn)狀及影響

根據(jù)范圍與內(nèi)涵的不同，“土地財(cái)政”可從兩個(gè)維度理解[3]，狹義的內(nèi)涵認(rèn)為土地財(cái)政就是地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴，廣義的定義認(rèn)為土地財(cái)政不僅僅依賴土地出讓金收入，還包括與土地相關(guān)的其他相關(guān)的稅和費(fèi)。本文認(rèn)為與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收與其他行業(yè)稅收影響基本相同，因此狹義的土地財(cái)政概念更為合理，本文采用狹義土地財(cái)政內(nèi)涵。

圖1 我國土地出讓總價(jià)款與占地方收入比重

如圖1[注]數(shù)據(jù)來源：《2001-2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2001-2017年國土資源年鑒》等。土地出讓總價(jià)款包括四類土地出讓方式獲得的總額，單位：億元，%。，近些年來土地出讓收入增長較為迅速，在地方財(cái)政收入中地位上升明顯。2016年，土地出讓收入占比40%以上，如果將四大基本預(yù)算體系全部納入到財(cái)政收入中，占比約達(dá)20%，土地出讓收入在財(cái)政總收入中的地位愈來愈高，依賴性也越強(qiáng)。

地方政府對(duì)土地出讓收入的高度依賴[4]，會(huì)誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)履政職能、房地產(chǎn)調(diào)控等造成不利影響。一是容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府利用土地資源進(jìn)行債務(wù)融資，并以此建立了各類城投公司，一旦土地出讓金收入大幅度減少，還貸風(fēng)險(xiǎn)將劇增，土地財(cái)政容易引發(fā)財(cái)政金融等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是土地財(cái)政扭曲了部分政府的行政職能，政府低價(jià)收購?fù)恋?，高價(jià)出讓獲得土地財(cái)政收入，推高了房價(jià)，扭曲了政府提供公共服務(wù)和公共福利的職能。2007年盡管政策要求將土地財(cái)政全部納入財(cái)政預(yù)算管理，但執(zhí)行情況不盡如意，土地財(cái)政“體外循環(huán)”容易導(dǎo)致政府尋租行為的產(chǎn)生。三是土地財(cái)政誘發(fā)了高房價(jià)，間接降低了消費(fèi)者的消費(fèi)能力，降低消費(fèi)者效用。四是土地財(cái)政容易造成社會(huì)不平等問題，主要體現(xiàn)在代內(nèi)不均等和代際不均等兩個(gè)方面。其中代內(nèi)不均等主要體現(xiàn)在土地供應(yīng)雙軌制下集體土地所有者與政府之間分配不均等，如政府從農(nóng)民手中低價(jià)獲取土地資源然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓。代際不公平主要體現(xiàn)在不同屆政府利用轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)獲得收入上存在不均等，土地資源的有限造成政府通過土地轉(zhuǎn)讓獲得收入的空間逐漸被壓縮，導(dǎo)致了政府代際間的不均等。

(三)土地財(cái)政與地方競爭

地方競爭誘發(fā)土地財(cái)政。圍繞土地財(cái)政與地方競爭的關(guān)系，我國學(xué)者進(jìn)行了大量研究。本文界定地方競爭指的是橫向地方政府主體之間的競爭，Oates認(rèn)為地方政府可以通過各類措施如環(huán)境改善等吸引投資，從而有利于本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。[5]地方競爭中地方政府可以通過各種途徑進(jìn)行地方政府之間的競爭，如通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，利用稅收優(yōu)惠招商引資，加大財(cái)政補(bǔ)貼扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，政府官員出色完成任務(wù)考核從而獲得晉升。而無一例外的是，提高地方競爭能力的措施和手段都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入減少、財(cái)政支出增加，進(jìn)而擴(kuò)大財(cái)政缺口。[6]地方競爭帶來的支出壓力，迫使地方政府主要通過出讓土地與舉債籌資。舉債獲得財(cái)政收入的成本和環(huán)節(jié)較多，自主空間較小，還需要還本付息；相比較而言，土地財(cái)政作為國有資源是地方政府的更好選擇。

(四)土地財(cái)政與財(cái)政分權(quán)

財(cái)政分權(quán)演化為地方財(cái)政競爭，導(dǎo)致土地財(cái)政。Oates提出了“分權(quán)定理”，指出了在一定假設(shè)條件下，地方政府為自己轄區(qū)內(nèi)提供公共物品比中央政府代為提供更有效率。相對(duì)于中央政府，地方政府更具有信息優(yōu)勢，更加能夠滿足轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。[7]對(duì)于土地財(cái)政與財(cái)政分權(quán)，我國大部分學(xué)者采用省級(jí)、市級(jí)的數(shù)據(jù)驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)對(duì)土地財(cái)政的影響，并進(jìn)一步將財(cái)政分權(quán)分為收入分權(quán)和支出分權(quán)。分稅制是一種典型的財(cái)政支出分權(quán)，通過分稅制中中央財(cái)政集中過多財(cái)力資源，導(dǎo)致地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，迫使地方政府尋求土地出讓獲得額外的財(cái)政收入，緩解財(cái)政支出壓力。土地出讓收入成為地方政府的重要來源，因此出現(xiàn)高度的依賴性，進(jìn)而發(fā)展成為土地財(cái)政。

(五)文獻(xiàn)評(píng)述

當(dāng)前研究主要有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：方面當(dāng)前關(guān)于財(cái)政分權(quán)、地方競爭與土地財(cái)政的關(guān)系研究大多為實(shí)證分析，從模型數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)特征說明財(cái)政分權(quán)、地方競爭對(duì)土地財(cái)政的影響，很少從機(jī)制層面分析兩個(gè)因素導(dǎo)致土地財(cái)政問題的原因；另一方面，財(cái)政分權(quán)、地方競爭對(duì)于土地財(cái)政的影響機(jī)制分析主要圍繞政府自身，很少綜合考慮消費(fèi)者、房地產(chǎn)企業(yè)等在土地財(cái)政形成過程中起到的作用和角色。實(shí)際上財(cái)政分權(quán)、地方競爭影響土地財(cái)政過程中消費(fèi)者、房地產(chǎn)商是不可或缺的一環(huán)。

本文上述兩個(gè)切入點(diǎn)出發(fā)，深入研究財(cái)政分權(quán)、地方競爭與土地財(cái)政之間的關(guān)系。通過構(gòu)建包括消費(fèi)者、房地產(chǎn)商、政府官員三個(gè)對(duì)象的一般均衡理論框架，理清財(cái)政分權(quán)程度、地方政府競爭對(duì)土地財(cái)政的影響機(jī)理，同時(shí)分析消費(fèi)者、房地產(chǎn)商在其中的角色和作用。利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建計(jì)量模型校驗(yàn)?zāi)Ｐ偷耐普摚瑥臄?shù)據(jù)上分析財(cái)政分權(quán)、地方競爭對(duì)土地財(cái)政的具體影響效應(yīng)。

二、一般均衡理論框架：消費(fèi)者、房產(chǎn)商和政府官員

本文將社會(huì)整體分為三類群體：消費(fèi)者群體、房地產(chǎn)商群體、政府(官員)群體，三者相互影響，最終達(dá)到一般均衡狀態(tài)，各自均實(shí)現(xiàn)最優(yōu)目標(biāo)。[8]在此一般均衡框架內(nèi)，重點(diǎn)分析財(cái)政分權(quán)背景下地方競爭的內(nèi)在影響機(jī)制，消費(fèi)者與政府官員對(duì)土地財(cái)政的偏好程度，理清財(cái)政分權(quán)、地方競爭影響土地財(cái)政的內(nèi)在邏輯。

(一)消費(fèi)者效用模型

本文基于柯布-道格拉斯效用函數(shù)，假設(shè)消費(fèi)者效用取決于三個(gè)方面：可購買的私人物品、政府官員提供的公共物品以及房地產(chǎn)。

U1(c,gs,b)=A(c+gs)αbβ

(1)

其中，U1表示效用，A為常數(shù)，c為除房地產(chǎn)以外的消費(fèi)品集合，gs為公共服務(wù)與公共品，b為房地產(chǎn)(以面積為計(jì)量單位)，0<α<1，0<β<1。考慮到公共物品由政府官員提供，假設(shè)該變量在消費(fèi)者函數(shù)中是外生的，與私人物品一起決定消費(fèi)者的效用。(1)式滿足一般性條件：消費(fèi)品價(jià)格為1，房地產(chǎn)價(jià)格P。若R1代表消費(fèi)者總收入，消費(fèi)預(yù)算約束函數(shù)可以表示為：

c(1+t3)+bp≤R1

(2)

為分析的方便，假設(shè)政府對(duì)商品征收比例稅率，稅率為t3。當(dāng)消費(fèi)者效用最大化時(shí)，則有：

(3)

結(jié)合(2)式可以進(jìn)一步得到：

(4)

將(4)式代入(1)式中，得到：

(5)

(5)式為消費(fèi)者的最大效用。根據(jù)(5)式，消費(fèi)者最大化效用隨著公共品規(guī)模增加而上升，說明政府提供的公共品能夠提高消費(fèi)者效用水平。另一方面，房地產(chǎn)價(jià)格與消費(fèi)者效用成負(fù)相關(guān)的關(guān)系，說明房地產(chǎn)價(jià)格的上升將會(huì)降低消費(fèi)者個(gè)人效用水平。

(二)房地產(chǎn)模型

土地財(cái)政與房地產(chǎn)商有著密切關(guān)系，本文將房地產(chǎn)商的成本分為開發(fā)投入成本和取得土地的總支出兩部分。假定房地產(chǎn)商利潤函數(shù)為：

M=pB-C(B)-B(t1+t2)

(6)

其中，B為房地產(chǎn)數(shù)量，市場供需均衡時(shí)B=∑bi；C為房地產(chǎn)總成本；t1、t2分別表示房地產(chǎn)總體平均稅率(按比例)、土地出讓均價(jià)，M為總利潤。同樣該函數(shù)同樣滿足一般性條件。

同時(shí)令：B(t1+t2)=Tl

(7)

p=C′(b)+t1+t2

(8)

由(7)、(8)式可以得到，當(dāng)房地產(chǎn)商達(dá)到利潤最大化目標(biāo)時(shí)，土地出讓總規(guī)模為：

Tl=B(p-C′(B))

(9)

房地產(chǎn)商實(shí)現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)時(shí)，土地財(cái)政規(guī)模為房地產(chǎn)商總收入減去總的邊際成本。通過(10)式可以得到，當(dāng)房地產(chǎn)價(jià)格越高，土地財(cái)政的規(guī)模越大。

(三)政府官員模型

在其他因素同等條件下，如果所轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效較好，同時(shí)社會(huì)較為穩(wěn)定，那么該政府官員獲得晉升的幾率就會(huì)較高，而社會(huì)穩(wěn)定在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)水平。假設(shè)政府官員的效用取決于兩個(gè)因素：經(jīng)濟(jì)增速與本地公共服務(wù)水平?；诳虏嫉栏窭沟男в煤瘮?shù)形式，則政府官員的效用可以表示為：

(10)

其中，U2表示政府官員效用，h為常數(shù)、gs、ggdp分別表示公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長率。其中，參數(shù)m，n滿足0

為了分析的方便，假設(shè)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長取決于政府的財(cái)政支出和招商引資規(guī)模，本地公共服務(wù)水平完全取決于本地財(cái)政支出。那么：

gs=gs(Ex)，ggdp(Ex,Z)

(11)

上式中，Ex、Z分別表示政府財(cái)政支出、政府招商引資規(guī)模，同樣假設(shè)該模型也滿足一般性條件。設(shè)定的政府官員的預(yù)算約束為：

Ex≤R2=T1+B(t1+t2)=T1+Tl

(12)

上式中T1、Tl分別代表政府財(cái)政收入構(gòu)成的兩個(gè)部分：財(cái)政預(yù)算收入與土地出讓總價(jià)款。其中，T1=ajTc+Trj+cl3，Tc表示中央財(cái)政收入，aj表示j這個(gè)地方政府財(cái)政分權(quán)系數(shù)，表示地方本級(jí)財(cái)政收入占中央財(cái)政財(cái)政收入比重，0

gs=W(Ex)，ggdp=V(Ex)+G(z)

則政府官員的最大化效用為：

=H(W(R2))m(V(R2)+G(Z))n

(13)

(四)模型推論

首先，考察政府官員對(duì)于土地財(cái)政的反應(yīng)，則有：

由(13)式則可以得到：

(14)

所以政府官員在最大化效用情況下，土地財(cái)政是必然選擇。在一定范圍內(nèi)，土地財(cái)政規(guī)模越大，政府官員的效用水平越高；財(cái)政分權(quán)也類似，財(cái)政分權(quán)程度越高，效用水平越高。

其次，考察消費(fèi)者對(duì)于土地財(cái)政的反應(yīng)。根據(jù)(6)式，消費(fèi)者最大化效用與土地財(cái)政有著直接的關(guān)系，消費(fèi)者效用為：

(15)

由(10)式，(15)式可以變換為：

(16)

當(dāng)效用最大時(shí)，消費(fèi)者對(duì)土地財(cái)政的反應(yīng)為：

(17)

其中，

π1=ααββ(α+β)(R1+(1+t3)gs(Tl))α+β/β，

通過以上一般均衡理論框架的分析，在一定假設(shè)條件下，有如下結(jié)論：一是各方達(dá)到最優(yōu)目標(biāo)時(shí)，土地財(cái)政是政府官員的必然選擇，擴(kuò)大土地財(cái)政規(guī)模是提升官員自身效用水平的重要途徑；二是當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長績效、基本公共服務(wù)水平達(dá)到最優(yōu)時(shí)，政府官員才能夠獲得最大晉升概率；三是在消費(fèi)角度上，消費(fèi)者厭惡土地財(cái)政，土地財(cái)政規(guī)模上升，降低消費(fèi)者效用水平。

三、實(shí)證分析

(一)模型設(shè)定

1. 模型構(gòu)建

根據(jù)上文，財(cái)政分權(quán)和地方競爭推動(dòng)了土地財(cái)政，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)達(dá)到最優(yōu)時(shí)，官員才能晉升。為檢驗(yàn)上述結(jié)論，基于地區(qū)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析財(cái)政分權(quán)框架下地方競爭、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政的激勵(lì)作用。基本模型為：

log(LR)=c0+c1log(FDI)+c2FD+c2log(GDPPER)+c4log(HP)+u

其中，log(LR)，log(FDI)，F(xiàn)D，log(GDPPER)，log(HP)分別表示地方土地出讓收入規(guī)模、地方競爭性程度、地方財(cái)政分權(quán)程度、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、房地產(chǎn)價(jià)格水平。[9]在土地資源有限的情況下，拉高土地出讓價(jià)格，在一定程度上影響土地出讓金規(guī)模，因此本文考慮了房地產(chǎn)價(jià)格的具體影響。

2.變量設(shè)定

財(cái)政分權(quán)指標(biāo)多種多樣，收入和支出占比指標(biāo)采用較為普遍。[10-12]采用支出指標(biāo)的財(cái)政分權(quán)實(shí)際指的是事權(quán)分權(quán)，地方財(cái)政支出表示政府完成的事項(xiàng)，代表地方政府提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的水平，對(duì)地方發(fā)展的影響較為直接和明顯，因此選擇地方財(cái)政支出占中央財(cái)政支出比重為財(cái)政分權(quán)的代理變量。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低決定該地區(qū)土地等國有資源流動(dòng)性大小，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)通常國有資源價(jià)格較高。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度常用GDP規(guī)模代理，但規(guī)模等絕對(duì)數(shù)指標(biāo)受當(dāng)?shù)厝丝?、面積等因素影響有失公允，因此選擇人均GDP相對(duì)指標(biāo)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代理變量。

地方競爭實(shí)力本質(zhì)上是營商環(huán)境的競爭力，集中表現(xiàn)為招商引資的規(guī)模，該指標(biāo)越高表明該地區(qū)競爭能力越強(qiáng),因此選擇招商引資作為地方競爭力的代理變量。

(二)數(shù)據(jù)說明與統(tǒng)計(jì)描述

選取31個(gè)省級(jí)地區(qū)，時(shí)間跨度為2000-2016年，數(shù)據(jù)主要來自《2000-2016年國土資源年鑒》《2000-2016年國土資源公報(bào)》《2000-2016年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》等。

表1 變量描述統(tǒng)計(jì)

如表1，對(duì)各個(gè)變量進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，地方競爭、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、房地產(chǎn)價(jià)格三個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差較大，說明我國各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然存在較大的差異性，特別是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。人均GDP變量，最大值、最小值與標(biāo)準(zhǔn)差，地區(qū)性差異最為明顯，表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是我國發(fā)展中長期存在的突出問題。

(三)模型估計(jì)

1.變量的穩(wěn)定性檢驗(yàn)

通過對(duì)變量取對(duì)數(shù)后進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，除土地財(cái)政收入指標(biāo)在1%的顯著性水平下表現(xiàn)平穩(wěn)之外，地方競爭(FDI)、財(cái)政分權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度(人均GDP)、房地產(chǎn)價(jià)格等都表現(xiàn)出非平穩(wěn)的特征。對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行一階差分之后可以發(fā)現(xiàn)，所有的變量都呈現(xiàn)出良好的穩(wěn)定性，在1%的顯著性水平下平穩(wěn)。

表2 平穩(wěn)性檢驗(yàn)結(jié)果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平顯著；括號(hào)內(nèi)為一階差分檢驗(yàn)結(jié)果。

2.協(xié)整檢驗(yàn)

本文采用Pedroni檢驗(yàn)法進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果如下。

其中，除房地產(chǎn)價(jià)格不顯著之外，剩余的其他變量均拒絕原假設(shè)，各面板變量間存在顯著的協(xié)整關(guān)系。因此針對(duì)土地財(cái)政收入與其他變量的影響關(guān)系進(jìn)一步分析。

表3 協(xié)整關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果

注：*表示顯著性水平10%，**顯著性水平5%，***顯著性水平1%，表4類似。

3.估計(jì)結(jié)果

對(duì)財(cái)政分權(quán)之外的變量對(duì)數(shù)差分后，對(duì)土地出讓收入、地方競爭、財(cái)政分權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行逐一回歸，結(jié)果如表4。除模型4中房地產(chǎn)價(jià)格不顯著外，模型1、2、3中的變量基本上都是在1%的水平上顯著。由于財(cái)政分權(quán)沒有對(duì)數(shù)化處理，回歸系數(shù)較大。綜合模型的回歸系數(shù)、擬合優(yōu)度和DW統(tǒng)計(jì)量，模型3最優(yōu)，選擇模型3的估計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析。

表4 模型的回歸結(jié)果

注：括號(hào)內(nèi)為估計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)誤。

(四)結(jié)果分析

根據(jù)模型3，地方競爭、財(cái)政分權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對(duì)土地財(cái)政都有著顯著正向的作用，房地產(chǎn)價(jià)格對(duì)土地財(cái)政的作用并不顯著，初步驗(yàn)證了前述理論模型的結(jié)論。實(shí)際上，房地產(chǎn)價(jià)格相對(duì)于土地財(cái)政主要是從需求側(cè)發(fā)力，模型結(jié)果充分說明了外部因素如房地產(chǎn)價(jià)格對(duì)土地財(cái)政的影響有限，地方競爭、財(cái)政分權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素明顯影響土地財(cái)政規(guī)模。

上述回歸結(jié)果證明了地方競爭導(dǎo)致了土地財(cái)政問題，其深層次原因是地方官員效用最大化取決于晉升概率的大小，晉升概率的大小與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效直接相關(guān)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效考核指標(biāo)導(dǎo)致了地方政府官員的投機(jī)性行為。具體原因和機(jī)理有兩個(gè)方面：

第一，由于地方官員的效用水平取決于GDP增長率，他們有利用財(cái)政資源進(jìn)行地方競爭的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致財(cái)政缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，官員考核目標(biāo)單一，一般采用GDP增長率。地方GDP增長速度越高，晉升概率越大，官員效用水平上升。這種單一制的績效考核方式誘使地方政府為了達(dá)到GDP要求，不僅通過稅收競爭即稅收優(yōu)惠等形式，還加大對(duì)投資環(huán)境的財(cái)政支出和投入，優(yōu)先利用財(cái)政資源招商引資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些行為導(dǎo)致地方財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大，那么通過土地出讓獲得收入是短期內(nèi)減輕財(cái)政壓力的最有效方式。

第二，任期制官員可能為了能夠盡快晉升，往往采取投機(jī)的方式大力促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，而造成的財(cái)政缺口或者因此產(chǎn)生的土地財(cái)政問題在任期后出現(xiàn)。投機(jī)取得的政績工程和經(jīng)濟(jì)增長績效激勵(lì)著每一任地方官員，因?yàn)榈胤焦賳T不用對(duì)轄區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及影響終身負(fù)責(zé)。在政績刺激之下，官員在任期內(nèi)GDP增長率會(huì)高于往期，這種容易量化的內(nèi)在激勵(lì)指標(biāo)會(huì)使地方官員采取短期的機(jī)會(huì)主義政策，利用各種有效的刺激性措施在最短的時(shí)間內(nèi)促進(jìn)GDP增長。而刺激措施的背后往往是財(cái)政壓力的陡增，減輕財(cái)政壓力最有效的方式是出售國有資源如土地，進(jìn)而獲得大規(guī)模財(cái)政收入。而且以后每期官員都會(huì)采取這種方式，造成地方政府對(duì)土地出讓收入的高度依賴。

在單一績效考核機(jī)制下，即使地方政府財(cái)政自給率大于1，地方政府官員仍然會(huì)采取土地財(cái)政這種短期行為，快速提高地方GDP，過度投資地方公共設(shè)施，促使地方政府績效考評(píng)合格，進(jìn)而獲得晉升。因此，地方競爭激烈程度顯著影響地方政府對(duì)土地的依賴程度，地方競爭決定著政府官員的效用水平，而地方競爭需要投入大量的財(cái)政資源，產(chǎn)生財(cái)政壓力。出售國有資源獲得財(cái)政收入是緩解財(cái)政壓力的普遍做法，土地資源只是國有資源中的一種，如果不能解決地方競爭中反約束機(jī)制缺失的問題，未來還會(huì)出現(xiàn)犧牲其它資源的“土地財(cái)政”。

四、結(jié)論和啟示

(一)基本結(jié)論。通過構(gòu)建模型分析，發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格因素對(duì)于土地財(cái)政的影響不顯著，地方競爭、財(cái)政分權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度因素對(duì)于土地財(cái)政影響較為顯著。具體結(jié)論如下：(1)地方競爭對(duì)土地財(cái)政有著正向的催動(dòng)作用，政府官員效用最大化目標(biāo)下導(dǎo)致地方競爭程度上升直接推動(dòng)了土地出讓收入的上漲。(2)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)政分權(quán)對(duì)土地財(cái)政也有非常顯著的正面影響。(3)房地產(chǎn)價(jià)格的上升對(duì)于土地財(cái)政的拉動(dòng)影響并不明顯，從側(cè)面印證了地方競爭是決定政府官員效用的重要因素。

(二)啟示。根據(jù)分析的結(jié)論，解決土地財(cái)政問題最根本的措施是要降低地方政府對(duì)于土地出讓收入的依賴性，本質(zhì)上是開源節(jié)流一方面完善地方稅收體系增加地方財(cái)力來源，另一方面降低地方政府財(cái)政支出壓力，如完善地方政府績效考核體系，逐步降低經(jīng)濟(jì)增長的考核比重，增加如環(huán)保、文化、公共服務(wù)等方面的考核，降低地方政府大規(guī)模投資沖動(dòng)；更加明確中央與地方政府責(zé)任邊界，合理確定地方政府責(zé)任清單，改變地方政府承擔(dān)無限支出責(zé)任的現(xiàn)狀，降低地方政府財(cái)政支出壓力。另外，可逐步提升中央財(cái)政對(duì)各地土地出讓收入的統(tǒng)籌力度，降低各個(gè)地方土地出讓的積極性，從而降低對(duì)土地出讓收入的依賴性。