中國煤層氣產業(yè)發(fā)展風險分析及發(fā)展策略建議

檀國榮 劉 聰 楊思明

(中海油研究總院，北京 100028)

我國是煤層氣第三大儲量國。中國埋深2000m以淺地質資源量約36.8萬億m3，與常規(guī)天然氣地質資源量基本相當。目前，我國煤層氣產業(yè)仍處于初級階段，規(guī)模小，市場競爭力弱，在技術和政策體制等方面存在各種問題。因此，開展中國煤層氣產業(yè)風險分析與發(fā)展策略研究十分必要且具有重要意義。

1 國外煤層氣產業(yè)現狀及主要經驗

全球有74個國家有煤層氣資源，其中90%的煤層氣資源分布在12個主要產煤國家。俄羅斯、加拿大、中國、澳大利亞、美國等國煤層氣資源量均超過10×1012m3。目前，已經開展煤層氣開發(fā)利用研究工作的國家有30余個，其中已經形成煤層氣產業(yè)的國家有美國、加拿大和澳大利亞。

美國煤層氣產業(yè)發(fā)展經歷了準備期(1981年以前)、商業(yè)開發(fā)初期(1981年至1990年)、快速增長期(1991年至2001年)和成熟穩(wěn)定期(2001年后)四個階段。煤層氣年產量從1981年的1.3億m3增至2001年的500億m3。近年，受頁巖氣的市場擠壓，煤層氣年產量降至400億m3左右。美國煤層氣產業(yè)從商業(yè)開發(fā)初期到成熟期，歷時20年。美國煤層氣主要生產地為圣胡安和黑勇士兩個盆地。美國煤層氣產業(yè)發(fā)展的關鍵因素是技術突破和政府補貼。

加拿大煤層氣產業(yè)起步于2002年前后。此時，美國煤層氣產業(yè)已經成熟。加拿大煤層氣的地質條件與美國類似，直接從美國引進了煤層氣開采技術，通過技術適應性研究和推廣，在短短4年的時間內完成了美國20年走過的發(fā)展歷程。澳大利亞就沒有加拿大那樣幸運。澳大利亞的煤層氣地質條件比較復雜，美國的技術不能完全適用，煤層氣產業(yè)發(fā)展相對緩慢。直到近年，煤層氣開采技術取得突破，煤層氣產量飛速增長，年產量與美國接近。

美國是開發(fā)煤層氣最早、產業(yè)最成熟的國家，在全世界具有積極的示范作用。美國煤層氣產業(yè)取得成功的主要原因有四點：(1)煤層氣資源具有優(yōu)越的地質賦存條件；(2)發(fā)達的天然氣管網和成熟的天然氣市場；(3)優(yōu)惠力度很大的鼓勵政策；(4)煤層氣勘探開發(fā)技術的突破。

2 中國煤層氣產業(yè)現狀及未來發(fā)展風險分析

2.1 中國煤層氣產業(yè)現狀

我國煤層氣資源總量豐富，地質構造復雜，具有低壓、低滲透和低飽和度的特點。我國煤層氣資源主要分布在鄂爾多斯、沁水、準噶爾等盆地，其中沁水盆地和鄂爾多斯盆地煤層氣探明儲量之和為2652億m3，占全國總探明儲量的97%。

我國煤層氣產業(yè)總體上發(fā)展緩慢。1996年中石油和中煤集團合資成立了中聯(lián)公司，標志著中國煤層氣開發(fā)進入規(guī)范化階段。2006年，中國將煤層氣開發(fā)列入了“十一五”能源發(fā)展規(guī)劃。2007年以來，政府又相繼出臺了打破對外合作專營權、稅收優(yōu)惠、財政補貼等多項扶持政策。2006年至2012年，地面煤層氣產量從1.3億m3增至25.73億m3?！笆濉逼陂g，沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣產業(yè)化基地初步形成。2015年，我國地面煤層氣產量為44億m3，遠低于“十二五”規(guī)劃160億m3的目標(表1)。

表1 煤層氣開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃完成情況

導致“十二五”規(guī)劃目標未完成的原因包括以下5個方面：(1)我國煤層氣資源賦存條件復雜，開采技術落后；(2)煤層氣與煤炭礦權重疊嚴重；(3)扶持政策激勵效應趨于弱化；(4)天然氣管網不發(fā)達；(5)煤層氣體制機制改革滯后。總之，我國煤層氣產業(yè)之所以不能從商業(yè)開發(fā)初期順利進入快速發(fā)展期，缺乏有效的激勵機制和適應復雜地質條件的開采技術是最主要的障礙。

2.2 中國煤層氣產業(yè)未來發(fā)展風險分析

將煤層氣“十三五”規(guī)劃主要發(fā)展指標與“十二五”規(guī)劃以及2015年出臺的《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》的主要發(fā)展指標進行對比，如表2所示?！笆濉币?guī)劃2020年新增探明地質儲量4200億m3，比“十二五”規(guī)劃以及2015年出臺的“計劃”下調58%?！笆濉币?guī)劃2020年煤層氣產量目標比“十二五”規(guī)劃以及2015年出臺的“計劃”分別下調38%和50%。“十三五”比“十二五”多發(fā)展了5年，且“十三五”規(guī)劃僅比“行動計劃”晚出臺1年，而主要發(fā)展目標發(fā)生了大幅度的變化。分析認為，“十二五”期間中國煤層氣產業(yè)存在的若干問題，在“十三五”期間能否解決，相關機構沒有足夠的信心。2017年全國煤層氣地面鉆井總產量為50億m3，利用量為44億m3，與2020年地面產量100億m3、利用量90億m3的目標還有很大的差距。我國煤層氣產業(yè)未來的發(fā)展具有一定的不確定性。

表2 “十三五”規(guī)劃與“十二五”規(guī)劃、2015版“行動計劃”主要發(fā)展目標對比

我國煤層氣產業(yè)未來可能存在的風險包括以下5點：

(1)煤層氣與煤炭礦權重疊

由于國土資源部和地方政府國土資源管理部門分別擁有煤層氣與煤炭礦業(yè)權審批權，致使煤層氣與煤炭礦業(yè)權重疊。礦業(yè)權重疊問題的本質，是中央與地方在礦產資源開發(fā)利益的分配矛盾。由于利益驅動、政策水平等原因，礦權重疊在“十三五”期間甚至中長期內能否解決存在較大的不確定性。

(2)地質條件復雜，抽采技術不成熟

我國煤層氣資源地質條件比較復雜，煤儲層具有“三低”特征，高階煤發(fā)育，煤層氣勘探開發(fā)技術不成熟，技術創(chuàng)新的能力還比較薄弱。

(3)融資困難

我國煤層氣生產周期長，要2～3年才能達產，資金回收較慢，行業(yè)利潤偏低，投資風險較高，導致融資困難。煤層氣企業(yè)上市和發(fā)行債券的機會較低，資金鏈斷裂的風險較高。

(4)天然氣管網等基礎設施不發(fā)達

我國煤層氣開發(fā)潛力較大的地區(qū)相對缺乏天然氣管網設施，這就使煤層氣生產區(qū)與市場脫節(jié)，且我國管網運營主體并不獨立，與上下游利益相連，對非管道運營公司的煤層氣進入管網造成一定障礙。

(5)對外合作存在一些問題

多年來，我國煤層氣產業(yè)存在地質條件差、產業(yè)政策不完善等諸多問題，導致大型外企在合作初期撤離。目前外國合作者以中小公司為主。這些小公司技術和資金實力較弱，對中國煤層氣產業(yè)發(fā)展的幫助有限。

3 中國煤層氣產業(yè)發(fā)展展望及建議

3.1 中國煤層氣產業(yè)發(fā)展展望

我國油氣資源對外依存度不斷上升。2017年，天然氣進口總量為924億m3，對外依存度上升至38.5%。2017年“煤改氣”政策的實施大幅推進我國天然氣利用需求進入新階段。與此同時，我國的中長期能源政策導向發(fā)生了根本性的改變。我國能源發(fā)展和天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃進一步明確，要加快推進天然氣發(fā)展，提高天然氣在一次能源消費中的比重。

加快煤層氣開發(fā)利用，對保障煤礦安全生產、增加清潔能源供應、減少溫室氣體排放具有重要意義。煤層氣作為一種綠色能源，發(fā)展?jié)摿薮螅澜绺鲊荚诜e極發(fā)展。盡管中國現階段遇到了一系列的瓶頸和難題，但通過政府的扶持和技術的創(chuàng)新，煤層氣企業(yè)和煤礦企業(yè)的合作，這些問題都有望得到解決。煤層氣產業(yè)面臨的機遇和挑戰(zhàn)并存，總體來講，機遇大于挑戰(zhàn)。

3.2 中國煤層氣產業(yè)發(fā)展策略建議

受技術和體制的制約，我國煤層氣產業(yè)的發(fā)展不可能像美國、加拿大那樣順利，應有足夠的決心和耐心，給煤層氣產業(yè)加油、清障。通過研究，現對我國煤層氣產業(yè)發(fā)展策略提出建議如下：

(1)針對煤層氣產業(yè)立法

煤層氣勘探開發(fā)利用作為獨立的產業(yè)應該建立比較完善的法律，從而明確各方的權利和義務，以促進煤層氣產業(yè)的健康發(fā)展。國外發(fā)達國家對煤層氣資源在管理制度、法律法規(guī)上都有著嚴格系統(tǒng)的規(guī)定，從煤層氣礦業(yè)權設置、勘探開發(fā)、與煤炭企業(yè)共同合作上都作了可供操作的實施細則，從而有力的推動了煤層氣產業(yè)的發(fā)展。中國在煤層氣方面沒有專門的法律。國務院和政府部門出臺的各項“條例”和“規(guī)章”法律效力低，導致在實際生產中難以落實，無法有效解決煤層氣與煤炭礦權重疊等若干問題。因此，應加強針對煤層氣產業(yè)的立法，用法律來解決煤層氣產業(yè)存在的問題，為煤層氣產業(yè)的健康發(fā)展保駕護航。

(2)加強政策扶持力度

美國依據《意外能源獲利法》第29條規(guī)定，在1981年～2002年對煤層氣企業(yè)進行補貼，平均補貼比例為井口氣價的45%。因此，根據國外的經驗和國內的實踐，建議將我國中央財政補貼標準提高為0.6元/m3，試行10年，以保障煤層氣開采企業(yè)的盈利性和投資者的積極性。

(3)改革科研體制，聯(lián)合民營科研力量，突破技術瓶頸

我國煤層氣產業(yè)沒有快速發(fā)展起來，重要原因之一就是缺乏成熟的勘探開發(fā)技術。目前我國的技術和裝備水平與美國80年代水平相當，無法滿足我國煤層氣開發(fā)的需求。國家于2008年啟動了國家科技重大專項《大型油氣田及煤層氣開發(fā)》，給國有科研院所投入了大量的科研經費，但到目前為止，取得的實用成果較少。由于科研體制不夠完善，國有科研單位普遍存在創(chuàng)新能力和創(chuàng)新積極性偏低的現象。我國科技創(chuàng)新還存在薄弱環(huán)節(jié)和深層次的問題需要進一步研究解決。應對科研體制進行改革，聯(lián)合民營科研力量，調動全社會的科研積極性，突破技術瓶頸。

(4)成立獨立管網公司，加強天然氣管網建設

煤層氣可以與天然氣混輸混用。只有實現規(guī)?；艿垒敋猓拍苁姑簩託猱a業(yè)得到快速發(fā)展。美國是煤層氣產業(yè)發(fā)展最成功的國家，一個重要因素就是美國擁有發(fā)達的天然氣管網和健全的配套基礎設施，且天然氣生產和管道運輸系統(tǒng)完全分離。中國成立獨立的天然氣管網運營主體，加強天然氣管網建設，能有效銜接上下游產業(yè)，減少交易環(huán)節(jié)，降低煤層氣開發(fā)成本和風險。

(5)根據客觀條件，擇優(yōu)滾動開發(fā)

在煤層氣產業(yè)體制、開發(fā)技術等關鍵問題尚未取得重大突破之前，中國煤層氣產業(yè)應有選擇性地發(fā)展。對于地質條件好、技術要求低、礦權清晰的區(qū)塊可加快開發(fā)，對于地質條件差、技術要求高、礦權存在糾紛的區(qū)塊應謹慎投資、暫緩開發(fā)，待條件成熟后再行開發(fā)。