出境生物物種資源查驗(yàn)存在的問(wèn)題及對(duì)策

吳松浩，任 嬌，郭建紅，周錚宇，林 聰

（汕頭出入境檢驗(yàn)檢疫局，廣東汕頭 515041）

出境生物物種資源查驗(yàn)存在的問(wèn)題及對(duì)策

吳松浩，任 嬌，郭建紅，周錚宇，林 聰

（汕頭出入境檢驗(yàn)檢疫局，廣東汕頭 515041）

出境生物物種資源查驗(yàn)是保障國(guó)門生物安全，遏制資源流失，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。本文闡述了我國(guó)生物物種資源流失及監(jiān)管現(xiàn)狀，分析了出境生物物種資源查驗(yàn)面臨的法規(guī)不健全、生物物種鑒定能力受限、管控名錄缺乏、監(jiān)管體系缺位等問(wèn)題，并剖析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因。在此基礎(chǔ)之上，提出了對(duì)出境生物物種資源查驗(yàn)的對(duì)策建議，包括加強(qiáng)法制建設(shè)、制定管制物種名錄、健全物種資源查驗(yàn)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)研發(fā)與人才培養(yǎng)、加強(qiáng)公眾宣傳等。

生物物種資源；出境檢驗(yàn)檢疫；名錄；監(jiān)管

生物物種資源是指具有實(shí)際或潛在價(jià)值的植物、動(dòng)物和微生物物種以及種以下的分類單位及其遺傳材料，除了物種層次的多樣性外，還包含種內(nèi)的遺傳資源和農(nóng)業(yè)育種意義上的種質(zhì)資源[1]。生物物種資源（包括生物遺傳資源，下同）是維持人類生存、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要資源[2]。我國(guó)生物物種資源豐富，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生物物種資源喪失、流失問(wèn)題日漸突出，國(guó)門生物安全面臨日益復(fù)雜的形勢(shì)。

物種資源檢驗(yàn)檢疫工作是國(guó)務(wù)院2008年批準(zhǔn)的《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》賦予國(guó)家質(zhì)檢總局的新職能[3]，其中，構(gòu)建出境生物物種資源檢驗(yàn)檢疫體系，保護(hù)我國(guó)生物物種資源是檢驗(yàn)檢疫工作的重要職責(zé)之一。近年來(lái)，物種資源的檢驗(yàn)檢疫相關(guān)工作逐步加強(qiáng)，查驗(yàn)工作能力與保護(hù)工作效能顯著提升，但法制體系不完善、動(dòng)植物檢疫執(zhí)法困難、監(jiān)管能力不足等問(wèn)題依然突出。本文立足我國(guó)生物物種資源流失及監(jiān)管現(xiàn)狀，旨在通過(guò)分析出境生物物種查驗(yàn)面臨的困難及原因，掌握我國(guó)出境生物物種變化態(tài)勢(shì)，為科學(xué)制定物種資源監(jiān)管策略提供參考。

1 出境生物物種資源查驗(yàn)現(xiàn)狀

1.1 物種資源概況

我國(guó)幅員遼闊，自然條件多樣，孕育了豐富的物種資源，擁有高等植物 33 000 余種，脊椎動(dòng)物 6 347 種，居世界前列[4]。然而，我國(guó)也是珍稀瀕危野生動(dòng)物分布主要國(guó)家。聯(lián)合國(guó)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》中原產(chǎn)地在中國(guó)的瀕危動(dòng)物有120多種[5]，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》中的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物達(dá)257種，《中國(guó)瀕危動(dòng)物紅皮書(shū)》中的鳥(niǎo)類、兩棲爬行類、魚(yú)類有400種[6]。

1.2 物種資源流失情況

我國(guó)生物物種資源流失情況嚴(yán)重，各類生物物種受威脅的比例達(dá)20%～40%。有研究表明，目前我國(guó)的野生生物物種正以每天1個(gè)種的速度走向?yàn)l危甚至滅絕，大量生物物種流失海外[7]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)輸出美國(guó)的生物物種資源物種已達(dá)932種，20 140份，其中70%以上是通過(guò)非正常渠道流失的。2008—2013年，全國(guó)32個(gè)省有物種資源的出入境往來(lái)，物種流向涉及203個(gè)國(guó)家和地區(qū)。其中，出境物種達(dá)87 387個(gè)（動(dòng)物 29 185 個(gè)、植物57 415個(gè)、微生物 787個(gè)），其中生物物種種類有4 026種（動(dòng)物350種、植物3 587種、微生物89種），物種出境流向地達(dá)148 個(gè)國(guó)家和地區(qū)[8]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，物種資源出入境記錄中出境記錄物種約是進(jìn)境記錄物種的3.5 倍，可見(jiàn)我國(guó)生物物種資源面臨出境流失的風(fēng)險(xiǎn)更大。

1.3 我國(guó)物種資源監(jiān)管法律法規(guī)

目前，我國(guó)已制定了一批與生物物種資源保護(hù)與利用有關(guān)的法律法規(guī)。如，《憲法》《森林法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例等。這為生物物種資源監(jiān)管形成了法制化框架。在野生物種資源方面，建立了《野生動(dòng)物保護(hù)法》《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》等；在畜禽及動(dòng)物遺傳資源方面，建立了《畜牧法》《畜禽遺傳資源進(jìn)出境和對(duì)外合作研究利用審批辦法》《漁業(yè)法》等；在農(nóng)作物種質(zhì)資源方面，建立了《種子法》《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》。

1981年，我國(guó)正式了加入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）。1982年，CITES中國(guó)履約的科學(xué)機(jī)構(gòu)瀕危物種科學(xué)委員會(huì)成立。2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知》，制定了包含國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家環(huán)?？偩值榷嗖课M成的生物物種資源管理部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，該會(huì)議制度負(fù)責(zé)對(duì)保護(hù)生物物種資源進(jìn)行協(xié)調(diào)管理[9]。2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》，規(guī)定生物物種資源保護(hù)工作采取分階段和分級(jí)保護(hù)模式，最重要和生存最受威脅的物種優(yōu)先受到保護(hù)[6]；國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030年）》，將“建立生物遺傳資源出入境查驗(yàn)和檢驗(yàn)體系”列為30項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃之一。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出“健全國(guó)門生物安全查驗(yàn)機(jī)制，有效防范物種資源喪失”的要求[10]。2016年，我國(guó)成為《獲取遺傳資源和公正公平分享因其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書(shū)》第78個(gè)締約國(guó)。我國(guó)對(duì)生物物種資源的保護(hù)和利用工作正式步入制度化、規(guī)范化、行政化的軌道。然而，上述法律法規(guī)或有關(guān)要求多為原則性規(guī)定，檢驗(yàn)檢疫部門實(shí)施出境生物物種資源查驗(yàn)缺少相關(guān)實(shí)施細(xì)則，這給出境物種資源保護(hù)執(zhí)法工作帶來(lái)了實(shí)際困難，難以切實(shí)履職。

2 出境生物物種資源查驗(yàn)存在的問(wèn)題

2.1 法規(guī)不健全

對(duì)檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)而言，在物種資源出境管控方面，口岸執(zhí)法缺少可行依據(jù)。迄今為止，尚未出臺(tái)《生物物種資源檢驗(yàn)檢疫管理辦法》。針對(duì)物種資源出境，也只是現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章中有所涉及，而這些法規(guī)有的久未修訂、有的欠缺實(shí)操性，難以指導(dǎo)和管理我國(guó)龐雜的出境生物物種資源查驗(yàn)工作。如，《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》對(duì)出境人員違規(guī)攜帶生物物種資源，不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)，沒(méi)有明確的處罰規(guī)定；規(guī)定生物物種資源出境時(shí)需要提供“相關(guān)證明”，但未規(guī)定需要提供何種具體證明；對(duì)于檢驗(yàn)檢疫部門查獲的出境瀕危動(dòng)植物及其產(chǎn)品，是否需要實(shí)施檢疫，是直接向野生動(dòng)植物主管部門移交，還是與案情一起向海關(guān)移交再由海關(guān)向野生動(dòng)植物主管部門移交；對(duì)于檢驗(yàn)檢疫部門查獲的出境國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物及其產(chǎn)品，目前未有處罰的規(guī)定，僅能實(shí)施禁止出境的措施，從而導(dǎo)致不法人員的違法成本很低[11]。

2.2 出境執(zhí)法專用的生物物種資源管控名錄缺乏

生物物種資源管控，結(jié)合到物種資源檢驗(yàn)檢疫實(shí)際工作中，重點(diǎn)應(yīng)是管制物種資源。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確有實(shí)際價(jià)值的管制物種資源范圍，如國(guó)際瀕危物種名錄，國(guó)家野生動(dòng)植物名錄，以及其他通過(guò)登記備案等管理形式納入檢驗(yàn)檢疫視野的管制名錄。然而，目前除了CITES中規(guī)定的動(dòng)植物物種，國(guó)家主管部門發(fā)布的物種名錄（《中國(guó)珍稀瀕危保護(hù)植物名錄》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生藥材物種名錄》《進(jìn)出口野生動(dòng)植物種商品名錄》等）外，還沒(méi)有出境執(zhí)法專用的生物物種資源管控名錄[12-13]。

2.3 出境生物物種資源檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管體系缺位

我國(guó)生物物種資源的管理目前仍是綜合引領(lǐng)、多部門管理，缺少統(tǒng)一、權(quán)威的管理部門和體系。這種分門管控的方式，在各相關(guān)部門的權(quán)力分配和運(yùn)轉(zhuǎn)上，缺乏協(xié)調(diào)性[14]。出境生物物種資源查驗(yàn)工作主要由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和海關(guān)負(fù)責(zé)，但目前檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和海關(guān)的生物物種資源查驗(yàn)體制和操作規(guī)程尚不健全，表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章程序、方式方法和操作標(biāo)準(zhǔn)上，導(dǎo)致程序復(fù)雜、各司其職、權(quán)力交叉和重復(fù)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生[3]，使得出境生物物種資源查驗(yàn)在實(shí)際操作上存在嚴(yán)重缺陷和不足。

2.4 生物物種鑒定問(wèn)題

目前，檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)生物物種鑒定能力有限，系統(tǒng)外的鑒定資源信息也不明確。除少數(shù)常見(jiàn)物種外，多數(shù)物種特別是瀕危物種的鑒定工作需鑒定人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)和操作技巧，依賴專業(yè)的儀器設(shè)備以及專用試劑，通過(guò)形態(tài)學(xué)、分子生物學(xué)、免疫學(xué)等專業(yè)的技術(shù)手段來(lái)識(shí)別鑒定，鑒定周期長(zhǎng)、費(fèi)用高。檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)缺少必要的分類鑒定人才，而且我國(guó)現(xiàn)有瀕危物種鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)又非常有限，其專業(yè)技術(shù)力量不足，缺乏能快速篩查做出初步判定的有效方法。以致鑒定所需的經(jīng)濟(jì)時(shí)效性不足，直接影響行政管理的效率。

3 對(duì)策建議

3.1 完善立法，加強(qiáng)法制建設(shè)

必須正視出境生物物種資源查驗(yàn)遭遇的困境，將生物物種資源保護(hù)工作上升至國(guó)家戰(zhàn)略，完善生物物種資源出入境管理立法。研究確定檢驗(yàn)檢疫部門在出境生物物種資源查驗(yàn)中的職能定位，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)。從法規(guī)層面界定出境生物物種資源違法行為和處罰依據(jù)，加大相關(guān)違法行為的懲處力度，完善查驗(yàn)制度，明確檢驗(yàn)執(zhí)法的地位和查驗(yàn)?zāi)Ｊ健Ｃ鞔_出境物種資源管控工作中郵政、快件和其他承運(yùn)單位對(duì)所承運(yùn)出境物品的驗(yàn)視責(zé)任，加大對(duì)非法郵寄以及夾帶違禁生物物種資源出境行為的處罰力度。

3.2 制定管制物種名錄，提高物種資源檢驗(yàn)檢疫效能

物種資源查驗(yàn)，應(yīng)明確出境生物物種資源查驗(yàn)到底“查什么”，國(guó)家質(zhì)檢總局要結(jié)合相關(guān)部門公布的物種資源保護(hù)名錄，及國(guó)際公約列明的物種資源保護(hù)名錄，盡快制定并公布適用于出境檢驗(yàn)檢疫的生物物種管制名錄。名錄上的物種資源要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立出境管制相應(yīng)配套管理措施。

3.3 健全物種資源查驗(yàn)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新物種資源檢驗(yàn)檢疫模式

國(guó)家及相關(guān)單位應(yīng)為出境生物物種資源查驗(yàn)提供組織保障，健全檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、出境生物物種資源查驗(yàn)機(jī)構(gòu)配置，建立查驗(yàn)體系和具體操作規(guī)程，與其他查驗(yàn)部門做到分工明確、監(jiān)管協(xié)作。建立出境生物物種資源公共申報(bào)平臺(tái)，全面強(qiáng)化綜合預(yù)檢、口岸查驗(yàn)和后續(xù)監(jiān)管等制度，提高出境物種資源查驗(yàn)和監(jiān)管的力度。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)物種資源信息整合共享和高效利用的特點(diǎn)，推動(dòng)管制物種資源多部門信息互聯(lián)互通、監(jiān)管協(xié)作。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)與郵政、快件和其他承運(yùn)單位建立信息共享機(jī)制，承運(yùn)人在發(fā)現(xiàn)生物物種資源出境時(shí)應(yīng)及時(shí)通報(bào)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)。

3.4 加強(qiáng)科技開(kāi)發(fā)和人才培養(yǎng)

加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)建設(shè)，加大技術(shù)科研攻關(guān)，研發(fā)物種資源檢驗(yàn)檢疫鑒定新技術(shù)，逐步建立起科學(xué)合理、實(shí)用高效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加快生物物種資源檢驗(yàn)技術(shù)體系建設(shè)，建立有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的特定物種鑒定實(shí)驗(yàn)室。加強(qiáng)人才隊(duì)伍基礎(chǔ)建設(shè)，加大專才引進(jìn)和培養(yǎng)力度，建立物種資源檢驗(yàn)檢疫專家?guī)臁Ｌ岣咭痪€查驗(yàn)人員的識(shí)別能力及實(shí)驗(yàn)室隊(duì)伍的鑒定能力。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)基礎(chǔ)建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)便捷性推動(dòng)生物物種資源信息共享和遠(yuǎn)程鑒定，為口岸查驗(yàn)提供技術(shù)支撐。合理增加出境生物物種資源查驗(yàn)一線執(zhí)法隊(duì)伍編制，有計(jì)劃引進(jìn)動(dòng)物、植物、微生物等領(lǐng)域主要物種資源的分類、鑒定專才。

3.5 加強(qiáng)公眾宣傳

各查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)根據(jù)口岸實(shí)際需求和查驗(yàn)重點(diǎn)，充分利用口岸通道的宣傳欄、公告欄，通過(guò)制作宣傳手冊(cè)、疑難問(wèn)題解答、出境物種申報(bào)流程手冊(cè)和進(jìn)出境管制物種名單，廣泛開(kāi)展出境物種資源保護(hù)宣傳教育活動(dòng)，提高公眾保護(hù)意識(shí)。加強(qiáng)與新聞媒體的溝通和交流，通過(guò)各種媒體渠道，提高民眾對(duì)出境生物物種資源保護(hù)的了解和認(rèn)識(shí)，營(yíng)造全民自覺(jué)保護(hù)物種資源的良好氛圍。

[1]國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局. 關(guān)于加強(qiáng)出入境生物物種資源檢驗(yàn)檢疫工作的指導(dǎo)意見(jiàn)：國(guó)質(zhì)檢動(dòng)〔2013〕1號(hào)[A].北京：國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，2013.

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳. 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知：國(guó)辦發(fā)〔2004〕25號(hào)[A]. 北京：國(guó)務(wù)院，2004.

[3]朱晶晶. 質(zhì)檢月覽[J]. 中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督，2008（8）：11-13.

[4]張呈偉，韓彤. 生物物種資源出入境查驗(yàn)存在的問(wèn)題及對(duì)策響[J]. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009（20）：363.

[5]張俊杰. 中國(guó)西部地區(qū)野生動(dòng)物可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題研究[J].甘肅畜牧獸醫(yī)，2016，46（5）：50-51.

[6]李耀光. 南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)珍稀瀕危植物保護(hù)與利用[J]. 林業(yè)與環(huán)境科學(xué)，2016，32（4）：80-83.

[7]辛潔. 保護(hù)生物多樣性，構(gòu)建人與自然的和諧社會(huì)[J].考試周刊，2011（43）：192.

[8]宋云，許瑾，趙竹. 我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易中生物物種資源調(diào)查分析[J]. 植物檢疫，2015，29（5）：25-29.

[9]李東明，陳福龍. 進(jìn)出境生物物種資源檢驗(yàn)檢疫工作研究[J]. 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（11）：3263-3264.

[10]中共中央，國(guó)務(wù)院. 關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)[A].北京：國(guó)務(wù)院，2015.

[11]國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.出入境人員攜帶物檢疫管理辦法：國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第14號(hào)[A].北京：國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，2012.

[12]中共中央，國(guó)務(wù)院. 中華人民共和國(guó)瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例：國(guó)務(wù)院令第465號(hào)[A].北京：國(guó)務(wù)院，2006.

[13]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法[A].北京：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007.

[14]李葉林，潘軍臣. 我國(guó)野生生物物種資源的法律保護(hù)對(duì)策研究[J].法制與社會(huì)，2012（31）：14-15.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Problems and Countermeasures on Inspection and Quarantine for Exit Bio-species Resources

Wu Songhao，Ren Jiao，Guo Jianhong，Zhou Zhengyu，Lin Cong
（Shantou Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Shantou，Guangdong 515041）

Exit inspection and quarantine for bio-species resources plays an important role in maintaining bio-safety of gateways of China，curbing resource loss and promoting ecological civilization construction. In this article，the loss and supervision situation of biological species resources were particularly introduced. Then problems encountered during their exit inspection and quarantine were analyzed，including unsound laws and regulations，limited capacity in identifying biological species，lacking the corresponding list for biological species resources control and management，as well as the deficiency of supervision system. Based on these analysis，some suggestions of countermeasures were put forward，such as strengthening legal system construction，formulating a list for managing and controlling the biological resources，perfecting inspection organizations for species resources，strengthening research and development and personnel training，as well as intensifying public awareness campaign，etc.

biological species resources；exit inspection and quarantine；list；supervision

Q16

A

1005-944X（2017）11-0025-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.11.007