國有企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及投融資研究

卓煥標(biāo) 趙耀中

[摘要]國有企業(yè)是我國社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)及支柱，文章在分析我國國有企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及其作用和意義的基礎(chǔ)上，探討國有企業(yè)投資及融資的發(fā)展情況，針對國有企業(yè)投融資存在的問題，提出應(yīng)該加強國有投資建設(shè)項目的論證決策及運營管理，并在厘清公共財政及國有企業(yè)責(zé)任界面的同時，適度利用政府信用以降低非營利性公共建設(shè)的融資成本并相應(yīng)減輕國有企業(yè)的財務(wù)負(fù)擔(dān)。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；非金融類企業(yè)；非營利性公共建設(shè)融資

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912001

1國有企業(yè)的發(fā)展及其意義

11國有企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

111國有企業(yè)總資產(chǎn)逐年增長，約占全國非金融類企業(yè)的一半

按照財政部的統(tǒng)計口徑，本文所稱國有企業(yè)（不含國有金融類企業(yè)）包括全國國有及國有控股企業(yè)，具體包括中央管理企業(yè)、中央部門和單位所屬企業(yè)（簡稱中央企業(yè)或央企），以及36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）的地方國有及國有控股企業(yè)（簡稱地方國有企業(yè)或地方國企）。 截至2017年底，我國國有企業(yè)資產(chǎn)總額15171萬億元，同比增長10%；負(fù)債總額9972萬億元，同比增長95%；資產(chǎn)負(fù)債率為657%，比上年底（661%）有所下降。我國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況如表1所示。

按照法國經(jīng)濟學(xué)家托馬斯·皮凱蒂（Thomas Piketty）所著的《21世紀(jì)資本論》分析，隨著資本深化（人均資本量增加），全社會生產(chǎn)性企業(yè)投入生產(chǎn)的總資產(chǎn)通常達到其年度生產(chǎn)增加值（即相應(yīng)的國內(nèi)生產(chǎn)總值）的5～7倍（我國應(yīng)處于中等情況）。而按照國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，我國全社會非金融類企業(yè)年度生產(chǎn)增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的60%，因此可按照GDP的36倍來估算全社會非金融類企業(yè)的總資產(chǎn)。從表2可以看出近5年我國國有企業(yè)總資產(chǎn)占全社會非金融類企業(yè)總資產(chǎn)的比例（估算）逐年提高，從2013年的43%快速提高到2017年的51%（約占一半）。這似乎為所謂的“國進民退”提供了某種“實證”，但究其原因，一方面由于經(jīng)濟社會發(fā)展需要越來越多的公共建設(shè)及公共服務(wù)，而這些投資往往由于非營利性而且資金密集，需要政府（國有）來投資，實際上多數(shù)也是由國有企業(yè)來承擔(dān)投融資任務(wù)，這就勢必造成國有企業(yè)總資產(chǎn)越來越大；當(dāng)然另一方面也存在實施宏觀調(diào)控政策、刺激經(jīng)濟增長的需要。

112中央及地方國企總資產(chǎn)約各占半壁江山，地方增速快于中央

截至2017年底，中央及地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額分別為7513萬億元及7658萬億元，所占比例分別為495%及505%，大約各占半壁江山。不過從表3中也可看出近5年來地方國企總資產(chǎn)增速快于中央，占比也從2013年的470%增加至2017年的505%。究其原因，主要因為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要由地方政府（地方國有企業(yè)）承擔(dān)，這也勢必造成地方國有企業(yè)總資產(chǎn)相對快速增長。

而按照國資委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017年底，國資委所屬中央企業(yè)資產(chǎn)總額達到545萬億元，占全部中央企業(yè)的725%。如果加上中國鐵路總公司（非國資委所屬，2017年底總資產(chǎn)約76萬億元），則達到827%。

113國有企業(yè)負(fù)債整體偏高，但債務(wù)違約情況尚屬正常

截至2017年底國有企業(yè)整體資產(chǎn)負(fù)債率為657%，其中央企資產(chǎn)負(fù)債率達到680%（國資委所屬中央企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為662%），高于地方國企的635%，這也說明中央企業(yè)融資能力相對更強。國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率雖然尚屬正常范圍，但整體來看略為偏高。主要因為國有企業(yè)一方面整體盈利能力較弱（公共建設(shè)非營利性），另一方面又要承擔(dān)公共建設(shè)、支持經(jīng)濟發(fā)展，而新增項目通常平均70%的投資額需要融資，必然導(dǎo)致國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的逐步提高。截至2017年底國有企業(yè)總負(fù)債997萬億元，達到GDP的121%，其中有息負(fù)債預(yù)計為GDP的90%以上（具體見下文分析）。

對于國有企業(yè)債務(wù)違約情況觀一葉可知秋。從2014年來全國企業(yè)債券違約情況來看（截至2018年6月19日），債券累計違約金額總計82609億元（共計177只，涉及違約主體98家），占債券存量（約17萬億元）的比例約為05%，與國際債券平均違約率（12%～208%）以及我國銀行174%的貸款不良率比較，尚屬于偏低情況。而其中國有企業(yè)違約金額合計36451億元，占全部違約金額的441%，與國有企業(yè)總資產(chǎn)及負(fù)債占全社會非金融類企業(yè)的比例（均超過50%）相比較，也相對較低。

114國有企業(yè)盈利狀況整體良好，中央企業(yè)優(yōu)于地方國企

2017年度國有企業(yè)整體資產(chǎn)利潤率為19%，僅介于一年期定期存款利率（15%）及二年期定期存款利率（21%）之間；但國有企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率（所得稅前）達到56%，高于期限在五年以上的貸款利率（49%），整體盈利能力雖然偏低（估算國有企業(yè)所得稅后凈資產(chǎn)利潤率為46%，低于期限在五年以上的貸款利率），但尚屬良好。

2017年度央企所得稅前及所得稅后凈資產(chǎn)利潤率分別為74%及62%，均高于期限在五年以上的貸款利率（49%），盈利狀況較好；而國資委所屬央企所得稅前及所得稅后凈資產(chǎn)利潤率分別達到77%及64%，高于央企整體平均水平。相比之下，地方國企資產(chǎn)利潤率為15%，僅與一年期定期存款利率（15%）持平；而地方國企所得稅前及所得稅后凈資產(chǎn)利潤率分別為40%及33%，遠(yuǎn)低于中央企業(yè)的74%及62%，也均達不到一年（含）以內(nèi)期限的貸款利率水平（435%），盈利狀況相對較差。

事實上，國有企業(yè)尤其是地方國企由于較多承擔(dān)本應(yīng)由政府投資的非營利性公共建設(shè)（通常為資金密集型投資），導(dǎo)致其盈利狀況相對較差。相比之下，中央企業(yè)尤其國資委所屬央企往往是自然壟斷或行業(yè)龍頭企業(yè)，并且承擔(dān)非營利性公共建設(shè)較少，因此整體盈利情況相對較好。而作為中央企業(yè)的特例（實現(xiàn)政企分開時間較短），中國鐵路總公司（不屬于國資委管轄）體量龐大，并且承擔(dān)了較多的公共建設(shè)（鐵路投資），其盈利能力也就相對較弱，一定程度上導(dǎo)致中央企業(yè)整體盈利能力相對弱于國資委所屬央企。

12國有企業(yè)的作用及意義

121我國近二十年來處于公共基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)時期，國有企業(yè)承擔(dān)了大量的公共建設(shè)及公共服務(wù)功能

隨著經(jīng)濟發(fā)展及社會進步，全社會公共建設(shè)及公共服務(wù)需求越來越大，政府也就往往面臨日益增長的公共產(chǎn)品需要（發(fā)達國家政府公共支出占GDP的比例普遍高達1/3以上，有的甚至達到1/2以上）。而隨著技術(shù)進步及生產(chǎn)效率的提高，全社會的確有可能釋放出更多的勞動力及其他資源來提供公共建設(shè)及公共服務(wù)（雖然不少是以財政赤字的方式解決資金來源）。作為以公有制為主體、具有中國特色的社會主義國家，我國改革開放以來尤其是近二十年來，正處于公共基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)時期，國有企業(yè)尤其是地方國有企業(yè)往往較多承擔(dān)本該由政府投資的非營利性公共建設(shè)（通常還是資金密集型投資），在為我國基礎(chǔ)設(shè)施的完善及經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重要作用的同時，勢必伴隨著資產(chǎn)及負(fù)債的不斷擴大，而盈利能力則相對較弱。

122國有企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)及支柱，是國家宏觀調(diào)控的重要抓手，對經(jīng)濟穩(wěn)定及安全運行發(fā)揮重要作用

我國實行以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟。除了公共基礎(chǔ)設(shè)施（多數(shù)由地方國企承擔(dān)）外，國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)通常涉及國家安全領(lǐng)域（如軍工、造幣及航空航天等）、自然壟斷性（如電信、電力、鐵路等）及公共資源型（如能源和礦業(yè)等）行業(yè)。這些行業(yè)由于非營利性、特許經(jīng)營、公共資源使用以及國家安全保障等各自原因不適合私有運營，通常也是我國社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)及支柱（經(jīng)濟命脈）。事實上，國有企業(yè)占全國500強企業(yè)的比例約為60%。因此，國有企業(yè)往往也作為政府職能的延伸，是政府實現(xiàn)特定經(jīng)濟社會目標(biāo)的重要依托。而在市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)的重要功能也正是要能夠超越一般市場主體，彌補市場“失靈”和缺陷，以調(diào)節(jié)市場、促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，在為國民經(jīng)濟運行創(chuàng)造良好基礎(chǔ)和環(huán)境的同時，對經(jīng)濟穩(wěn)定及安全運行發(fā)揮重要作用。

123國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)是國家技術(shù)進步及提升國際競爭力的重要力量

技術(shù)進步及經(jīng)濟全球化使國家經(jīng)濟和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展面對的環(huán)境更加多變，面臨的挑戰(zhàn)也更為艱巨。而重大的基礎(chǔ)研究及技術(shù)創(chuàng)新往往投入大、回收慢、風(fēng)險高，國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)能夠集中力量投資于這些領(lǐng)域，特別是國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（如新能源、新材料及高端裝備制造等），代表著科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，具有巨大的市場前景和發(fā)展?jié)摿?，對搶占國際科技經(jīng)濟制高點、提升國家綜合實力產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。事實上，《財富》記錄，世界500強中國上榜企業(yè)從2000年的11家達到了2018年的120家（其中大陸企業(yè)103家、香港8家、臺灣9家），位居全球第二（美國以126家位居第一，日本以52家位列第三）。而2018年上榜的國有企業(yè)（含10家金融類企業(yè)）共83家（中央企業(yè)59家、地方國企24家），占上榜的大陸企業(yè)比例超過80%；其中由國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)48家（占國資委監(jiān)管央企總數(shù)的一半），接近上榜國有企業(yè)（含金融類）的60%。

2國有企業(yè)投融資展望

21投資展望

國有企業(yè)尤其是地方國有企業(yè)多數(shù)屬于資金密集型的公共基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)，往往是資金投入大、回收期限長，因而固定資產(chǎn)在總資產(chǎn)中占比相對較高（在50%～60%以上）。按照固定資產(chǎn)平均占總資產(chǎn)55%穩(wěn)健估算，則2017年底全國國有企業(yè)固定資產(chǎn)約為834萬億元，大約與全年GDP（827萬億元）相當(dāng)。如果按照綜合平均15年進行固定資產(chǎn)折舊和價值補償，則每年應(yīng)補償?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)投資（資產(chǎn)形成）約為56萬億元。另外，雖然我國公共基礎(chǔ)設(shè)施投資增速逐步趨緩，但目前仍處于公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入及完善期，按照稍高于GDP增速的速度（8%）平穩(wěn)增長，那么每年還需另外投入而形成固定資產(chǎn)67萬億元。綜上所述，全國國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資（資產(chǎn)形成）穩(wěn)健估計每年也將超過12萬億元。如果按照中央企業(yè)約占全國國有企業(yè)固定資投資的40%進行估算（中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資增速低于地方國企），則其年度固定資產(chǎn)投資估計也將接近5萬億元。

按照國家統(tǒng)計局以往統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國每年固定資產(chǎn)形成平均約占GDP的43%～45%，2017年度估計約為36萬億元，也就是說，國有企業(yè)的固定資產(chǎn)形成額約占全社會固定資產(chǎn)形成額的1/3以上，達到年度GDP的145%。表5是部分主要行業(yè)國有（主要為國有企業(yè)）固定資產(chǎn)投資情況，近年來雖然國有固定資產(chǎn)投資整體增速仍達到10%左右（今后預(yù)計將逐步下降到略高于GDP增速的合理水平），但由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，石油和天然氣開采以及煤炭開采和洗選等行業(yè)年度投資有較大幅度的減少，而環(huán)境、農(nóng)林以及水利等行業(yè)投資則有較大幅度的增長。

22融資展望

一方面，按照中國人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017年底全國社會融資余額為1747萬億元。國有企業(yè)2017年底負(fù)債總額為997萬億元，而國有企業(yè)尤其是地方國有企業(yè)有息負(fù)債占比較高（估計非付息債務(wù)占1/5～1/4），占負(fù)債總額的75%～80%（中值為775%），據(jù)此估算全國國有企業(yè)有息負(fù)債達到77萬億元，占全國社會融資余額的44%，超過當(dāng)年GDP的90%。另一方面，2017年底全國國有企業(yè)固定資產(chǎn)估計約為83萬億元，相應(yīng)的中長期負(fù)債約54萬億元（按照65%融資進行測算），其中銀行固定資產(chǎn)投資貸款余額約為37萬億元（根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)，按照貸款占比約68%進行測算）。綜合上述情況并依據(jù)2017年底全國社會融資及其結(jié)構(gòu)比例可大概估算國有企業(yè)融資情況如表6所示。

隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)、增速逐步放慢，并且基礎(chǔ)設(shè)施也越來越完善，國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資增速也勢必減緩。但即使按照6%的年平均增速穩(wěn)健估算，未來5年全國國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資仍將從目前的約12萬億元增長至155萬億元，5年共計投資接近70萬億元。如果按照平均負(fù)債65%測算，則5年共需融資將超過45萬億元。假設(shè)其中的68%為銀行貸款（按照2017年末社會融資的構(gòu)成比例），則預(yù)計國有企業(yè)未來5年需要固定資產(chǎn)投資（中長期）貸款將超過30萬億元，平均每年約6萬億元。由此看來，作為支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中長期貸款的主力銀行，開發(fā)性金融在支持國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資方面仍將有一定的發(fā)展空間。

3國有企業(yè)發(fā)展存在的問題及有關(guān)建議

31存在的問題

311國有企業(yè)（尤其是地方國企）過多承擔(dān)政府非營利性建設(shè)任務(wù)，很大程度上影響了國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

國有企業(yè)作為政府職能的延伸，是政府實現(xiàn)特定經(jīng)濟社會目標(biāo)的重要依托。但國有企業(yè)尤其是地方國有企業(yè)過多承擔(dān)本應(yīng)由政府投資的非營利性公共建設(shè)（這些投資通常還是資金密集型），必然導(dǎo)致其盈利狀況相對較差，很大程度上也影響了國有企業(yè)（國有投資）的可持續(xù)發(fā)展（甚至是難以為繼）。如果不從根本上處理好公共財政及國有企業(yè)的責(zé)任界面，很大程度上也將影響到宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

312政府非營利性公共建設(shè)過分企業(yè)化（市場化）運作，人為導(dǎo)致國有企業(yè)負(fù)債較重、融資成本偏高

一方面，由于本應(yīng)由政府承擔(dān)的非營利性公共建設(shè)過分強調(diào)企業(yè)化（市場化）運作，而新增項目往往平均70%的投資額需要融資，其結(jié)果必然導(dǎo)致國有企業(yè)負(fù)債總額及資產(chǎn)負(fù)債率的逐步提高。另一方面，由于國有企業(yè)的整體負(fù)債較重而盈利能力較弱，也勢必人為扭曲了國有企業(yè)的融資需求及融資成本，財務(wù)負(fù)擔(dān)整體偏高（如果按照平均45%的綜合融資成本，國有企業(yè)每年財務(wù)成本達到GDP的4%以上）。

313國有投資（尤其是地方國有投資）一定程度上存在重建設(shè)、輕運營情況，投資決策及運營管理有待進一步改善

由于我國在過去很長一段時間都處于快速而粗放的發(fā)展階段，國有投資（尤其地方國有投資）一定程度上存在重建設(shè)而輕運營的情況。有的建設(shè)項目在投資決策階段論證不夠，且在項目建成后也不夠重視運營管理，一定程度上也影響了國有企業(yè)的整體經(jīng)營效益。而隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也應(yīng)由“大力建設(shè)”逐漸轉(zhuǎn)入“重在守成（運營）”階段，國有投資的決策機制以及建設(shè)項目的運營管理也相應(yīng)有待改進。

32有關(guān)建議

321加強國有投資的論證決策及建設(shè)項目的運營管理

由于政府一方面要承擔(dān)公共建設(shè)及公共服務(wù)任務(wù)（提供非營利性的公共產(chǎn)品），另一方面還要通過實施財政政策即增加公共投資來促進經(jīng)濟增長，這就容易造成國有投資的預(yù)算軟約束及投資沖動。而這些投資往往由國有企業(yè)具體承擔(dān)，其結(jié)果也通常會導(dǎo)致項目管理及企業(yè)運營的低效。因此，要切實根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃，在綜合分析項目經(jīng)濟效益及社會效益的基礎(chǔ)上，對國有投資尤其是非營利性的公共建設(shè)項目進行科學(xué)論證，以合理確定公共投資總量以及擬建項目的先后順序。而在公共投資項目建設(shè)完成后也需要加強運營管理，真正發(fā)揮公共投資應(yīng)有的經(jīng)濟及社會效益，而不只是為了投資（刺激經(jīng)濟增長）而投資、造成公共資源的浪費。

322厘清政府及國有企業(yè)的責(zé)任界面，公共財政需要對非營利性公共建設(shè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

本應(yīng)由政府承擔(dān)的非營利性公共建設(shè)如果不能產(chǎn)生經(jīng)營現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流無法完全補償項目投資，那么無論如何進行企業(yè)化（市場化）包裝或運作（包括公私合營），其結(jié)果仍然是無法脫離政府的支持而獨立運作，甚至由于人為增加運作鏈條（引入社會資本往往還要求更高的回報）而增加成本，最終只可能付出更高的代價。因此，建議對非營利性公共建設(shè)進行分類管理：完全公益性項目（不產(chǎn)生經(jīng)營現(xiàn)金流）應(yīng)由政府承擔(dān)全部的投資融資職責(zé)；而對于現(xiàn)金流無法完全覆蓋投資的項目，可以交由國有企業(yè)進行投融資運作，但公共財政需要負(fù)責(zé)資本金出資，并建立合理的補償機制（應(yīng)統(tǒng)籌納入公共預(yù)算管理），以此界定清楚政府和國有企業(yè)的合理責(zé)任。

323適度利用政府信用以降低非營利性公共建設(shè)的融資成本，相應(yīng)減輕國有企業(yè)的財務(wù)負(fù)擔(dān)

非營利性的公共建設(shè)由公共財政承擔(dān)相應(yīng)的投資融資職責(zé)，適當(dāng)利用政府信用融資實際上還能夠整體降低投融資成本。而現(xiàn)金流無法完全補償投資的項目即使交由國有企業(yè)進行投融資運作，但公共財政負(fù)責(zé)資本金出資并建立合理的補償機制（事實上為國有企業(yè)進行適當(dāng)增信）后，同樣可以適度降低整體投融資成本（過去往往完全采用企業(yè)的市場化利率），其最終則一定程度上也將減輕全社會的公共負(fù)擔(dān)。作為支持公共建設(shè)提供中長期貸款的主力銀行，開發(fā)性金融應(yīng)該在這方面發(fā)揮相應(yīng)的作用。也就是說，交由國有企業(yè)進行投融資運作的非營利性公共建設(shè)項目，可以考慮主要由開發(fā)性金融牽頭提供低成本融資支持。相應(yīng)地，如何解決開發(fā)性金融持續(xù)而低成本的資金來源，則成為國家建立現(xiàn)代化經(jīng)濟金融體系應(yīng)重點考量的問題之一。

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