經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中提升水庫移民安置適應(yīng)性的策略分析

孫愛芬

(昆明發(fā)展投資集團有限公司，云南 昆明 650017)

新中國成立以來，中國進行了大規(guī)模的水利水電建設(shè)，截止2017年年底，全國已建成各類水庫98 795座，水庫總庫容9 035億m3。其中大型水庫732座，總庫容7 210億m3，占全部總庫容的79.8%；中型水庫3 934座，總庫容1 117億m3，占全部總庫容的12.4%。全國共建成農(nóng)村水電站47 498座，裝機容量7 927萬kW，占全國水電裝機容量的23.2%，全國農(nóng)村水電年發(fā)電量2 477.2億kW·h，占全國水電發(fā)電量的20.7%。2016年在建大中型水庫248座，開工建設(shè)集中安置點642個，新建集中安置住房458.5萬m2。搬遷人口127 589人，其中農(nóng)村移民搬遷121 647人，城集鎮(zhèn)移民搬遷5 942人。生產(chǎn)安置135 338人，其中：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置61 786人，逐年補償35 260人，貨幣補償安置(自行安置)20 178人，養(yǎng)老保障安置7 342人，投親靠友安置891人，其他安置9 881人。水庫建設(shè)在防洪、灌溉、供水、發(fā)電以及綜合利用等方面，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，為我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到了重要作用，但是也不可避免地淹沒部分耕地和搬遷安置一定規(guī)模庫區(qū)的居民。因而，在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中發(fā)現(xiàn)并重視解決我國水利水電建設(shè)中的移民安置問題顯得尤為必要和重要。

1 中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級對移民安置的影響

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是指一種經(jīng)濟運行狀態(tài)轉(zhuǎn)向另一種經(jīng)濟運行狀態(tài)，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)進行了40年，從1978年計劃經(jīng)濟開始到1992年建立社會主義市場經(jīng)濟體制，再到現(xiàn)階段經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，從摸索、搖擺、交替到創(chuàng)新提質(zhì)，是經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的提升，是支柱產(chǎn)業(yè)的替換，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、供求結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)等發(fā)生量變到質(zhì)變的過程。

我國市場經(jīng)濟具有與國外市場經(jīng)濟相似的特點，用市場化方式配置資源，明確界定經(jīng)濟行為主體的權(quán)、責、利，以市場競爭為經(jīng)濟運行基礎(chǔ)，實施必要的宏觀調(diào)控，促使經(jīng)濟關(guān)系的國際化，尋求自主性、平等性、競爭性、開放性和有序性?，F(xiàn)階段，十九大報告首次提出了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，這是中國特色社會主義進入新時代的背景下經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標，緊扣新時代中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、落實中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)布局的內(nèi)在要求，是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的基本途徑，也是適應(yīng)中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力和全面均衡發(fā)展的迫切需要，意義深遠而重大。而現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，要求中國的經(jīng)濟要轉(zhuǎn)型升級，包括經(jīng)濟發(fā)展的格局將從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的發(fā)展，主要的特征是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，其主要特征表現(xiàn)在：更高效益的經(jīng)濟水平和經(jīng)濟增速，更高質(zhì)量的經(jīng)濟增長方式，更平衡的區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展格局，更完善的市場經(jīng)濟體制，更全面的對外開放和更完善的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、空間布局結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)程度。面對經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級變化，水庫移民的就業(yè)方式和生計模式要改變，移民安置的補償標準和形式要改變，移民群體的生存能力和適應(yīng)能力要提升，政府、企業(yè)、個人和社會的角色定位要調(diào)整，在水電能源開發(fā)和移民安置政策結(jié)合時，如何在三大攻堅戰(zhàn)中充分發(fā)揮市場和政府功能，尋求到經(jīng)濟效率與社會公平最佳的契合點，仍然是值得深思與探討的問題。

2 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級前后水庫移民政策演變及存在的問題

隨著我國水利水電工程建設(shè)開發(fā)，移民政策也隨經(jīng)濟社會發(fā)展不斷細化完善，適用于我國水電建設(shè)的專項法律法規(guī)也陸續(xù)出臺并及時修改修訂：如《中華人民共和國土地管理法》(1986年發(fā)布，1988第一次修正，1998年修訂，2004年第二次修正)，《中華人民共和國土地管理法實施條例》(1998年發(fā)布，2011年第一次修訂，2014年第二次修訂)，《長江三峽工程建設(shè)移民條例》(2001年發(fā)布，2011年修訂)，《大中型水庫移民后期扶持基金項目資金管理辦法》(2017)《水庫大壩安全管理條例》(1991年發(fā)布，2010年修訂)，《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(2006)，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(2006年發(fā)布，2013年兩次修訂，2017年修訂)等等，使水庫移民法律法規(guī)由僅限于征地補償轉(zhuǎn)向“以人為本”開發(fā)性移民轉(zhuǎn)變，法律法規(guī)更為全面和詳盡，不僅涉及了土地補償，而且還有移民后期扶持等等，使移民生產(chǎn)和生活有了極大的改善和提高，保障了水庫移民利益。

誠然，我國市場經(jīng)濟中市場在資源配置方式中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府對計劃進行宏觀調(diào)控，運用經(jīng)濟手段并輔助于法制手段保障經(jīng)濟的正常運行，我國現(xiàn)如今的移民安置更應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展?？偨Y(jié)我國近年來的移民安置經(jīng)驗可知：我國移民安置的基本模式就是以政府為主導(dǎo)，以移民為中心，以開發(fā)性移民為方針，在補償扶持等各環(huán)節(jié)正越來越多地體現(xiàn)出市場化特點，因而可以認為其基本與我國當前轉(zhuǎn)型經(jīng)濟特征相匹配，但也暴露出一些問題：一是市場經(jīng)濟條件下，價格波動加大了合理而科學(xué)地確定移民補償(征地補償和安置補助費)標準的難度；二是我國當前的農(nóng)民集體所有制的產(chǎn)權(quán)制度，其土地所有權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，承包經(jīng)營權(quán)則屬于農(nóng)戶，而我國法律規(guī)定水利水電開發(fā)征用的是土地的所有權(quán)，致使承包經(jīng)營權(quán)的滅失，產(chǎn)權(quán)主體和利益主體的不一致給征地和移民安置制度帶了困難，也不利于移民安置工作的順利開展[1]；三是用市場配置資源的經(jīng)濟體制要求政府放權(quán)讓利，致使政府對企業(yè)和其他社會團體的控制和支配的權(quán)力正在喪失和削弱，而安置移民的責任幾乎全由地方政府承擔，這樣導(dǎo)致移民安置工作開展更是難上加難，等等。

3 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中水庫移民安置的變化

我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來了水庫移民安置的諸多變化(如表1)，其突顯了水庫移民安置適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求。

表1 移民安置特征比較

變化一：市場經(jīng)濟的經(jīng)濟自由基礎(chǔ)促使移民安置理念轉(zhuǎn)變。

高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制下，為了國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，國家強制命令或指令性計劃將直接帶來移民產(chǎn)生和遷移安置，導(dǎo)致移民成為社會脆弱群體。而以國民利益為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟，尊重個體利益，提倡競爭性和效率性，因而在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級條件下要求移民工程充分尊重移民利益，以人為本。這些原則充分體現(xiàn)在當前的移民安置政策與實踐中，如對移民的集中安置以保證其基本社會網(wǎng)絡(luò)的重建；讓移民更多地參與安置規(guī)劃；移民安置方式的多元化，如自謀出路、投親靠友等；讓移民直接分享水電工程帶來的收益等。由此可見，我國在轉(zhuǎn)型升級環(huán)境下“以人為本”的移民安置理念正逐步在實踐中得到深化與發(fā)展。

變化二：經(jīng)濟運行方式轉(zhuǎn)變使移民安置利益主體及其關(guān)系多樣化和復(fù)雜化。

水庫移民安置隨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的變化而改變。計劃經(jīng)濟體制下經(jīng)濟運行以行政命令為主，隨著轉(zhuǎn)軌的推進，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級階段取而代之的經(jīng)濟運行是以自身利益驅(qū)動為主，將轉(zhuǎn)型前的單一產(chǎn)權(quán)制度又被現(xiàn)階段多元的產(chǎn)權(quán)制度取而代之。因而，中央政府把全部或部分經(jīng)濟資源配置權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，地方政府把全部或部分資源配置權(quán)向企業(yè)或個人轉(zhuǎn)移。于是，中央政府的這種放權(quán)讓利的改變，使我國的水利水電工程移民安置相關(guān)利益主體增多，也使其相互關(guān)系呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性的特點，如現(xiàn)在移民涉及到中央政府、水庫業(yè)主、安置地群眾、移民以及各相關(guān)地方政府等多種利益主體，僅僅地方政府就有移民區(qū)地方政府、安置地方政府、建設(shè)地地方政府和注冊地地方政府等等多種復(fù)雜利益關(guān)系交錯其中，凸現(xiàn)利益主體及其關(guān)系的多樣性和復(fù)雜性的變化特征。

變化三：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級本質(zhì)上要求明確并轉(zhuǎn)換其主體。

在追逐利益的市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟主體必定考慮自身的經(jīng)濟利益，并按照比較利益原則進行各種經(jīng)濟活動，因而政府、企業(yè)、個人、市場等市場主體間存在利益矛盾。計劃經(jīng)濟時期水庫移民安置工作是政府行為，其安置和責任主體是單一政府，強調(diào)統(tǒng)一性，移民補償投資都由政府支付和使用，但往往因規(guī)劃不周，補償標準偏低等存在不少遺留問題。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級階段水庫移民工作主體已不再是單一政府，而是有多元化趨勢，加之互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體，把經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不到位的許多信息都第一時間公布出來，學(xué)術(shù)界和社會團體組織的與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有關(guān)的各類評估也相當活躍，這形成一種輿論環(huán)境，逼著政府進行反思，進而推動政府加快轉(zhuǎn)變職能。而目前水利資源開發(fā)主體與投資主體的多樣化，單一的水庫移民安置責任主體已經(jīng)無法滿足“以人為本”的開發(fā)性移民的要求，因此經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級要求水庫移民安置明確其主體。

4 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中提升水庫移民安置適應(yīng)性的策略

能源短缺迫切要求我國加大水利水電資源開發(fā)力度，僅2017年開工重大水利工程122項，移民安置成為了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級所面臨的重要現(xiàn)實問題。社會領(lǐng)域的許多事情無疑需要發(fā)達的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們，創(chuàng)新社會治理模式，但是分散的社會再大也替代不了政府的社會管理職能，所以要依托活躍的市場和廣泛的社會參與，建設(shè)有限的政府、有效的政府和有責的政府[2]。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的深入，市場經(jīng)濟發(fā)展的推進，水庫移民的部分問題也得到了一定程度的解決，但移民安置法律法規(guī)政策的滯后性及其執(zhí)行力度嚴重制約著我國水利水電工程的飛速健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定。通過以下措施可有效地提升水庫移民安置對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的適應(yīng)性。

首先，適度引入市場機制，建立科學(xué)合理的移民安置體制并加以立法?，F(xiàn)今的水庫移民安置工作應(yīng)適當引入市場機制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)的企業(yè)化體制。水利水電工程投資其本質(zhì)也是投入要素權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)和收益占有權(quán)的結(jié)合，通過企業(yè)化移民體制，逐步實現(xiàn)政府行為和市場經(jīng)濟有機結(jié)合，以實現(xiàn)投資、產(chǎn)權(quán)和獲取效益的三權(quán)合一，如此方可從根本上解決“重工程、輕移民”的問題，從而實現(xiàn)開發(fā)性移民。

其次，嚴格執(zhí)行新標準，提高遵法執(zhí)法力度，將移民工作做實做細。國務(wù)院679號令，即《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(2017)的頒布給移民和移民工作者帶了福音。移民工作者應(yīng)堅持開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合，以人為本，執(zhí)行新的補償標準，充分發(fā)揮聽證制度的優(yōu)勢，保障移民的合法權(quán)益，使移民生活達到或者超過原有水平，提升其收入水平，助力發(fā)展的消費新動能。

再次，準確定位政府角色，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，合理高效配置資源。移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程，新的管理體制充分體現(xiàn)了市場與政府在配置和優(yōu)化資源時力量選擇和作用發(fā)揮的博弈和權(quán)衡。因而，移民安置應(yīng)以移民安置規(guī)劃大綱為依據(jù)，充分發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)作用和市場的資源配置作用，加快移民安置工作推進的效率和效益。

最后，因地制宜編制扶持規(guī)劃，提升水庫移民的內(nèi)生發(fā)展動力，防止返貧風(fēng)險。在廣泛聽取移民的意見或聽證方式基礎(chǔ)上，因地制宜編制行之有效的水庫移民后期扶持規(guī)劃，將生產(chǎn)生活補助扶持、項目扶持等后期扶持真正落地。針對農(nóng)村移民應(yīng)結(jié)合易地扶貧搬遷政策實施移民安置工作，堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)的原則，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟特點，適時組織技能培訓(xùn)，通過各項激勵獎勵措施，使其擁有謀生之技，提升水庫農(nóng)村移民的內(nèi)生發(fā)展動力，防止其致貧風(fēng)險發(fā)生，實現(xiàn)和諧、可持續(xù)發(fā)展目標。