收費公路制度改革加減法

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2018年5月，國務(wù)院常務(wù)會議作出推動取消高速公路省界收費站的決策部署。2018年年底，江蘇、山東、重慶和四川作為第一批試點省份，率先在全國取消了15個高速公路省界收費站。

2019年將抓重點區(qū)域和省份，取消京津冀、長三角地區(qū)及東北、西南地區(qū)重點省份的省界高速公路收費站，2020年落實要求基本實現(xiàn)取消高速公路省界收費站的目標(biāo)。

2019年政府工作報告提出，兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費站，對改變省際市場分割現(xiàn)象，建立全國統(tǒng)一市場，促進(jìn)消費將起到很大的作用。

取消省界收費站將提高車輛通行效率

在2019年兩會“部長通道”采訪中，交通運輸部部長李小鵬就“取消高速公路省界收費站”問題回答記者提問時稱，“我國高速公路采取分段建設(shè)的方式，過去各省份依法設(shè)立省界收費站，現(xiàn)在看來在運行效率和運行體驗方面都帶來影響?！薄拔覀冊谌ツ赀M(jìn)行了試點，年底取消了江蘇和山東、四川和重慶之間的15個省界收費站，效果良好。2019年將抓重點區(qū)域和省份，取消京津冀、長三角地區(qū)，以及東北、西南地區(qū)重點省份的省界高速公路收費站，2020年落實要求基本實現(xiàn)取消省界收費站的目標(biāo)。”

取消高速公路省界收費站后，原有正線路面收費設(shè)施將逐步拆除，車輛在省界可以不停車直接通行，不再需要停車交卡和領(lǐng)卡，將大幅減少通行時間，顯著提高通行效率。其中，ETC車輛仍然可以不停車駛?cè)牒碗x開高速公路，并自動完成交費；非ETC車輛駛?cè)敫咚俟窌r還需要在入口收費站領(lǐng)取通行卡，駛出高速公路時在出口收費站交還通行卡，并交納全路程通行費。為進(jìn)一步提升通行效率，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，鼓勵車輛通過安裝使用ETC快速通行高速公路。

交通運輸部管理干部學(xué)院政法教學(xué)部主任張柱庭認(rèn)為，取消高速公路省界收費站、實行ETC收費等舉措，能夠減少收費工作人員的數(shù)量，降低高速公路本身運營成本，提高高速公路通行效率，給人們提供快捷的服務(wù)，減少交通擁堵，節(jié)約能源促進(jìn)環(huán)保。

上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認(rèn)為，取消高速公路省界收費站的做法意義重大。高速公路的擁堵一般容易發(fā)生在兩個地方，一是發(fā)生有交通事故的地點，二是高速公路省界收費站。當(dāng)初，設(shè)立高速公路省界收費站是為了劃分省與省之間的物權(quán)、產(chǎn)權(quán)，因為我國高速公路的投資方式一般是以省為主。但設(shè)立高速公路省界收費站的一個前提是技術(shù)條件不足，而在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，通過有效方式可以解決物權(quán)、產(chǎn)權(quán)界定的問題，高速公路省界收費站已沒有設(shè)立的必要。

“取消高速公路省界收費站對于提高路面通行效率非常有幫助。高速公路省界收費站不止是一個收費站，很大程度上已經(jīng)成為了省和省之間行政區(qū)分、市場分割的象征，有些高速公路省界收費站還會設(shè)立檢查站，對于進(jìn)入本省的外省車輛進(jìn)行相應(yīng)的檢查。因此，此次政府工作報告提出的兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費站，對于改變省際市場分割現(xiàn)象，建立全國統(tǒng)一市場，促進(jìn)消費將起到很大的作用?！备滴祵f。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，取消高速公路省界收費站并不代表取消高速公路收費，而是實行ETC收費。我國現(xiàn)有的公路收費體制有其自身發(fā)展歷史，即采用特許方式引進(jìn)社會資本建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)在完全取消高速公路收費還不現(xiàn)實，因為政府和社會資本關(guān)于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常簽有合同。

“所以，要在管理上下功夫，解決因為收費站導(dǎo)致的擁堵問題，取消高速公路省界收費站、實現(xiàn)快速收費就是積極務(wù)實的做法之一。但同時也要注意ETC是否能實現(xiàn)快速收費？有的高速公路上，ETC車道的車輛多了以后，ETC車道也會出現(xiàn)擁堵。因此，解決擁堵問題需要從多個方面努力。”王錫鋅說。

湖北黃黃高速公路 （攝影： 趙廣亮）

嚴(yán)格整治公路三亂加大司機違法成本

“公路三亂”(亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費)過去一直受到人們詬病。

2017年，交通運輸部、公安部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)規(guī)范公路治超執(zhí)法專項整治行動工作方案的通知》(簡稱《通知》)?！锻ㄖ芬蟾饔嘘P(guān)部門從嚴(yán)整治并堅決查處公路治超各類違法違規(guī)執(zhí)法行為，加快健全預(yù)防與糾正機制，切實維護人民群眾合法權(quán)益。

“總體來看，治理車輛不合理收費已歷經(jīng)多年努力。早在20世紀(jì)80年代，就對亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費現(xiàn)象進(jìn)行了治理‘公路三亂’現(xiàn)象比以前好很多，但是治理任務(wù)仍然比較艱巨。”張柱庭說，“‘公路三亂’現(xiàn)象的存在源于多重原因，其中制度不完善是一個重要原因。相關(guān)制度需要涵蓋車輛制造、銷售、改裝、運輸，以及車輛使用、登記、管理等多個環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，有些地方的相關(guān)制度還沒有完全覆蓋到位。例如，車輛登記存在制度不配套的問題；一些制造廠造的車不合格，出廠后在路面使用環(huán)節(jié)總是被要求檢查、檢驗。這類問題是制度本身的問題，而不是司機造成的。”

張柱庭認(rèn)為，具體法規(guī)規(guī)章也有一定的問題。對于車輛管理來說，不同部門均圍繞車輛管理制定了相關(guān)法規(guī)規(guī)章，其中存在交叉問題，執(zhí)法層面也存在多頭執(zhí)法現(xiàn)象。過去，有的執(zhí)法機構(gòu)沒有足夠的執(zhí)法經(jīng)費，可能會把相關(guān)需求轉(zhuǎn)嫁到車輛罰款上。

“還有企業(yè)自身的原因，這涉及企業(yè)管理?，F(xiàn)在，有些運輸企業(yè)對于車輛管理都采取簡單的承包制，在這種情況下，企業(yè)只收費不管理。社會上也出現(xiàn)了有些運輸企業(yè)向駕駛員收費的現(xiàn)象。另外，社會中介服務(wù)方面也存在問題，圍繞車輛管理總會伴隨一些收費服務(wù)行業(yè)，如保險、車輛檢測等，有些收費還不夠公開透明?！睆堉フf。

王錫鋅認(rèn)為，“公路三亂”存在的主要原因是執(zhí)法利益化。有些地方行政部門有權(quán)設(shè)立當(dāng)?shù)厥召M標(biāo)準(zhǔn)，所以對于國家已經(jīng)有處罰標(biāo)準(zhǔn)的違章行為，有些地區(qū)會提高處罰幅度。這種執(zhí)法行為的表現(xiàn)形式比較多，比如，車輛從某地經(jīng)過，本不應(yīng)收費卻被強制收費；行政處罰上有“一事不再罰”原則，但是對于有些超載車輛，在一個地方被罰了之后，經(jīng)過另一個地方時再次被處罰。這些執(zhí)法行為本質(zhì)上都是違反法定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)不合理的標(biāo)準(zhǔn)去實施收費和處罰。

“我國道路交通執(zhí)法隊伍比較龐大，財政撥款不夠，一些執(zhí)法部門形成了特定的利益圈。當(dāng)然，也要看到問題的另一個方面，如果罰款標(biāo)準(zhǔn)本身就偏低應(yīng)該怎么辦？行政執(zhí)法中的一大問題是象征性地執(zhí)法導(dǎo)致行政執(zhí)法的有效性不足。道路交通執(zhí)法不利是行政執(zhí)法不利的一個縮影。有的城市城區(qū)道路禁止大貨車、柴油車行駛，如果違反規(guī)定也有相應(yīng)處罰，但每天依然有一些大貨車、柴油車行駛?！蓖蹂a鋅說。

王錫鋅補充說，還有一個重要原因是違法成本太低。違法行為被發(fā)現(xiàn)是有概率的，當(dāng)提高違法成本后，盡管違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率不變，但執(zhí)法威懾力會大幅度提高。所以，一方面要治理“公路三亂”，另一方面也要想辦法大幅度提高交通運輸違法違規(guī)行為的成本，有效遏制交通運輸違法違規(guī)行為的發(fā)生。

《通知》明確了“八項制度”：違法超限超載車輛未卸載到位不得放行；車貨總質(zhì)量超過限定標(biāo)準(zhǔn)的違法統(tǒng)一由公安交管部門實施處罰；嚴(yán)格規(guī)范罰款處罰；罰款收繳分離；行政執(zhí)法公示；執(zhí)法過程全記錄；重大執(zhí)法決定法制審核；運政人員不再單獨上路檢查貨運車輛。

“車輛運輸還是有必要進(jìn)行收費，問題是怎樣讓收費更合理，減少重復(fù)收費。解決這些問題需采取綜合治理的辦法，單靠一個環(huán)節(jié)、一個部門無法解決。綜合治理首先需要政府主導(dǎo)，政府工作報告已經(jīng)發(fā)出明確信號；其次重在制度建設(shè)，從源頭上解決問題；再次，各個環(huán)節(jié)要同心協(xié)力，共同為減少車輛費用而努力?！睆堉フf，“如今，我國對于治理‘公路三亂’已積累了一些經(jīng)驗。例如，2018年推行的貨車年審、年檢和尾氣排放檢驗‘三檢合一’，減少了檢測環(huán)節(jié)，檢測費用隨之降低?！?/p>

收費程序公開透明收費政策須可持續(xù)

深化收費公路制度改革，法治是關(guān)鍵。

自2018年12月20日起，《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》《農(nóng)村公路條例(征求意見稿)》在交通運輸部網(wǎng)站全文刊載，向社會開展為期一個月的公開征求意見。

近年來，隨著國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進(jìn)，收費公路發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了深刻變化。面對新形勢，為貫徹落實中央關(guān)于“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，經(jīng)深化研究，交通運輸部形成了《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》征求意見稿。意見稿基于“用路者付費、差別化負(fù)擔(dān)”的理念，創(chuàng)新收費公路制度，促進(jìn)收費公路控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本、防風(fēng)險、強監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，使公路事業(yè)發(fā)展能滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

張柱庭認(rèn)為，公路收費制度改革目前表現(xiàn)在兩個方面，一方面是降低收費標(biāo)準(zhǔn)，包括現(xiàn)在已經(jīng)開始實施、將來還要大范圍實施的“差異化收費”，即在一些路段、時段收取不同費用；另一方面是開通ETC車道，對購買ETC車道的車輛給予折扣。這些都是降低公路收費的基本舉措，也是近年來公路收費體制改革邁出的重要步伐，而且在試點地區(qū)已經(jīng)初見成效。

“現(xiàn)在的問題是如何將這些好的政策在更大范圍內(nèi)推廣，這需要對原有的法律法規(guī)進(jìn)行修改完善。例如，現(xiàn)有《收費公路管理條例》中關(guān)于收費站設(shè)立的規(guī)定無法與取消高速公路省界收費站的舉措銜接。又如，現(xiàn)有《收費公路管理條例》中對于‘差異化收費’的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)得不明顯，使得降低收費的依據(jù)不是很充分。此次政府工作報告提出深化收費公路制度改革后，立法層面的腳步也將進(jìn)一步加快?！睆堉フf。

傅蔚岡認(rèn)為，對于深化收費公路制度改革而言，公路收費程序應(yīng)該公開透明。現(xiàn)在有些公眾對公路收費的標(biāo)準(zhǔn)、流程存在不同意見，因此在制定收費政策的時候要保證公眾參與聽證，并且對收費定價的原因和討論過程、結(jié)果進(jìn)行公開，這是深化收費公路制度改革非常重要的一點。另外，隨著新能源車的增加，公路收費會出現(xiàn)相應(yīng)的新問題。我國現(xiàn)階段不收養(yǎng)路費，只收燃油費，很多汽油車在普通路面行使的費用是由燃油費承擔(dān)的。但是現(xiàn)在的新能源車不需要交稅，而且新能源車享受各種各樣的補貼。這對燃油車并不公平。

“如果以后新能源車適用范圍擴大，是不是也應(yīng)該考慮設(shè)立相應(yīng)的收費模式？公路的修建、養(yǎng)護都需要費用，一直有利于某一類車輛的收費政策缺乏可持續(xù)性，因此接下來應(yīng)該考慮是否要對新能源車設(shè)立新的收費政策。”傅蔚岡說。

王錫鋅則認(rèn)為，深化收費公路制度改革需要從兩個方面進(jìn)行：一方面是做減法，持續(xù)降低公路收費負(fù)擔(dān)，這是改革的總體方向，逐步走向向管理要效益，而不是靠收費搞創(chuàng)收。不合理的收費堅決取消，降低物流、出行成本，合理的收費在一定程度內(nèi)必須存在，但如何降低這部分收費，需要靠大數(shù)據(jù)、人工智能提高管理效率。另一方面是做加法，我國汽車保有量越來越多，公路交通運輸已經(jīng)成為國民經(jīng)濟、商品流通最重要的環(huán)節(jié)。要認(rèn)識到我國進(jìn)入汽車時代比較快，還沒有充分適應(yīng)其規(guī)則，因此，需要嚴(yán)格落實道路交通法律法規(guī)，強化執(zhí)行，大幅度提升執(zhí)法效率，加大違法成本，通過法治方式遏制道路交通領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。

（文章轉(zhuǎn)載自法制網(wǎng)，略有刪減。）