通用機(jī)場采用（PPP）投融資模式淺析

何建麗

摘 要 通用航空業(yè)定位為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系。規(guī)劃到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場，通用航空器達(dá)5000架以上，經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過1萬億元。省級政府負(fù)責(zé)通用機(jī)場規(guī)劃與建設(shè)審批，地方政府承擔(dān)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任。通用機(jī)場規(guī)劃、建設(shè)的審批權(quán)限下沉、市場進(jìn)一步開放，對于原有壟斷型傳統(tǒng)致力于機(jī)場運(yùn)營的企業(yè)如何在新一輪航空產(chǎn)業(yè)布局中通過市場競爭繼續(xù)占有主導(dǎo)地位，只有深度了解國家產(chǎn)業(yè)投融資政策，才能進(jìn)行合規(guī)有效的投資運(yùn)營。下面以PPP投融資模式對通用機(jī)場建設(shè)運(yùn)營權(quán)進(jìn)行簡單闡述。

關(guān)鍵詞 通用機(jī)場 PPP投融資 運(yùn)作模式

2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將通用航空業(yè)定位為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系。提出到2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場，通用航空器達(dá)5000架以上，通用航空業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過1萬億元。明確將通用機(jī)場規(guī)劃與建設(shè)審批權(quán)限下放省級政府，地方政府承擔(dān)促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任。2018年9月，發(fā)改委、民航局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用機(jī)場有序發(fā)展的意見》，要求科學(xué)有序推進(jìn)機(jī)場規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。以上《通知》均提出鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資模式，大力支持政府和社會資本合作（PPP）投資建設(shè)通用機(jī)場、合作運(yùn)營通用航空產(chǎn)業(yè)。

一、PPP模式是政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要方式

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership）簡稱“PPP”。PPP是政府的一種融資工具，也是政府提高公共事業(yè)生產(chǎn)效率的一種合作方式。

2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布相關(guān)通知，指明政府和社會資本方合作（PPP）模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。2014—2017年是PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展的階段。2017年11月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，由此開始了長達(dá)數(shù)月的已入庫項(xiàng)目清理和不合規(guī)項(xiàng)目退庫，并延續(xù)到2018年3月，PPP項(xiàng)目基本停滯。直至2019年3月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本方合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，核心要義是進(jìn)一步明確“政府和社會資本方合作PPP模式是黨中央、國務(wù)院做出的一項(xiàng)重大決策”。提出了規(guī)范和發(fā)展、進(jìn)一步防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體要求。在國家防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)防范化解地方政府隱性債務(wù)的背景下，合法、合規(guī)的PPP模式已成為政府經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營和公共項(xiàng)目融資的主渠道甚至是唯一渠道。

二、PPP模式是社會資本運(yùn)作通用機(jī)場的有效途徑

《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》將民用機(jī)場劃分為運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場，定義為公共基礎(chǔ)設(shè)施。適用于政府以PPP模式投資運(yùn)作的范圍。2016年，民航局印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場的意見》指出，社會資本參與通用航空領(lǐng)域的操作方式主要包括特許經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營等資本等運(yùn)作方式?？赏ㄟ^綜合開發(fā)通用機(jī)場周邊用地或臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)土地、物業(yè)、商業(yè)等資源的方式建設(shè)運(yùn)營機(jī)場服務(wù)配套設(shè)施。2017年2月，發(fā)改委、民航局印發(fā)《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃的通知》，完善投資融資政策中提出拓寬機(jī)場建設(shè)投融資渠道，探索政府和社會資本合作模式（PPP），充分發(fā)揮市場機(jī)制作用吸引社會資本。2019年2月，民航局印發(fā)《社會資本投資參與機(jī)場建設(shè)工作導(dǎo)則》，引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與民用機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目?？梢?，PPP模式是行業(yè)主管部門推薦的通用機(jī)場建設(shè)、運(yùn)營可采用的模式。

三、通用機(jī)場發(fā)展現(xiàn)狀及可運(yùn)作PPP模式的展望

根據(jù)中國AOPA通用機(jī)場信息平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年3月31日，全國取證通用機(jī)場已達(dá)209個(gè)。其中A類通用機(jī)場數(shù)量為86個(gè)，B類通用機(jī)場數(shù)量為123個(gè)。較去年第一季度同比增長106個(gè)，同比增長率達(dá)到102.9%。筆者經(jīng)查閱財(cái)政部與社會資本方合作中心網(wǎng)站，通用機(jī)場項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫及儲備庫的共計(jì)十五個(gè)項(xiàng)目，其中陜西省占到四個(gè)項(xiàng)目，三個(gè)項(xiàng)目已完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段。其他省市四川、新疆、湖北等也有部分通用機(jī)場項(xiàng)目已納入儲備庫。根據(jù)陜西省發(fā)改委印發(fā)《陜西省推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》，規(guī)劃至2019年將有12個(gè)通用機(jī)場項(xiàng)目，包含神木、漢陰、旬陽、延川、宜川、黃陵、子長、吳起、富縣、石泉、韓城、丹鳳通用機(jī)場，估算投資規(guī)模57.22億。

目前通用機(jī)場發(fā)展現(xiàn)狀距離國家2020年建成500個(gè)以上通用機(jī)場尚有一定差距，按照規(guī)劃地方政府為加快通用機(jī)場建設(shè)投資，依法解決投資資金問題，勢必會以PPP模式運(yùn)作發(fā)揮小資金撬動(dòng)大投資的優(yōu)勢。

四、傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號文件，PPP模式項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO），轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT），改建-運(yùn)營-移交（ROT）等。筆者所知前三種運(yùn)作方式是目前社會資本方投資通用機(jī)場的主要模式，下面進(jìn)行簡單介紹。委托運(yùn)營（O&M），管理合同（MC）是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)維及用戶服務(wù)職責(zé)委托給社會資本或項(xiàng)目公司。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，向社會資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)或管理費(fèi)。合同期一般分別不超過8年、3年。建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT），是最常見的運(yùn)作模式。指政府新建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)由社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)。合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20～30年。例如，西部通用機(jī)場公司作為社會資本方與政府合作，投資的丹鳳機(jī)場項(xiàng)目是全國第一個(gè)以PPP（BOT）模式建成運(yùn)營的通用機(jī)場，在建的神木通用機(jī)場，韓城通用機(jī)場運(yùn)用的也是PPP（BOT）模式。

五、創(chuàng)新型PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

（一）PPP+EPC

“PPP+EPC”是PPP與EPC模式融合運(yùn)用于大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。例如，今年3月中國鐵建中標(biāo)國內(nèi)首個(gè)采用“PPP+EPC”模式運(yùn)作的高鐵項(xiàng)目?！癙PP+EPC”模式可簡單理解為政府部門在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)同時(shí)確定投資人（合作伙伴）和工程總承包單位，投資人和工程承包單位為同一單位或聯(lián)合體。EPC工程總承包商通過PPP投融資的方式進(jìn)入項(xiàng)目，實(shí)施全過程或交鑰匙工程。PPP+EPC模式是實(shí)踐中的產(chǎn)物，一方面，實(shí)現(xiàn)了PPP模式下政府項(xiàng)目投資控制和對設(shè)計(jì)管理的要求，另一方面，實(shí)現(xiàn)了EPC模式下工程投資可調(diào)總價(jià)合同和設(shè)計(jì)監(jiān)理機(jī)制。具體運(yùn)作時(shí)“二標(biāo)并一標(biāo)”簡化招標(biāo)采購程序，利于成本控制。由總承包商對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營的統(tǒng)一實(shí)施，強(qiáng)化社會資本方項(xiàng)目全過程管理責(zé)任，同時(shí)有利于政府對項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的統(tǒng)籌管理。目前我國政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用“PPP+EPC”模式，由于PPP+EPC模式對社會資本方有更多專業(yè)領(lǐng)域的要求，那么必將對行業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目運(yùn)作帶來巨大的影響，也勢必對社會資本方在新領(lǐng)域開拓新市場的能力提出挑戰(zhàn)。

（二）開發(fā)性PPP

可以理解為PPP+中國特色。是指在國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化背景下，政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)服務(wù)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營等綜合開發(fā)服務(wù)。社會資本承擔(dān)主要管理職責(zé)和顯著風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)投資回報(bào)與績效掛鉤的創(chuàng)新型PPP模式。專家提出未來“產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，可以采用開發(fā)性PPP方式運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)不同行業(yè)、不同項(xiàng)目的集成開發(fā)和運(yùn)維。業(yè)界認(rèn)為，華夏幸?；鶚I(yè)股份公司作為社會資本建設(shè)運(yùn)營的河北固安新城，是典型的開發(fā)型PPP案例。

這給我們提出了新的思路，未來以開發(fā)性PPP模式運(yùn)作通用機(jī)場，綜合開發(fā)機(jī)場周邊及臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)土地，引進(jìn)通航商業(yè)資源，打造“通航特色小鎮(zhèn)”，從而實(shí)現(xiàn)包括城鎮(zhèn)物業(yè)管理、商業(yè)服務(wù)等不同行業(yè)、項(xiàng)目的開發(fā)運(yùn)維，是值得我們研究探索的課題。

（作者單位為西部通用機(jī)場有限公司）

參考文獻(xiàn)

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