多源流理論下網(wǎng)約車(chē)合法化的政策議程分析及后續(xù)政策展望

許斯琪

一、多源流理論及其適用性

（一）理論分析框架

多源流理論出自金登的《議程、備選方案與公共政策》，金登認(rèn)為一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的匯集使政策之窗打開(kāi)，而在政策之窗打開(kāi)時(shí)政策企業(yè)家會(huì)通過(guò)各種方法使該項(xiàng)目進(jìn)入政府的政策議程。問(wèn)題源流指不同的問(wèn)題在社會(huì)中漂浮，而一些問(wèn)題在指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋這三個(gè)特征中脫穎而出，引發(fā)了政府的思考，迫使政府做出回應(yīng)；政策源流指的是政府在與問(wèn)題相關(guān)的政策原湯中，依據(jù)技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性以及未來(lái)約束條件的預(yù)期進(jìn)行政策篩選；政治源流則包含了國(guó)民情緒、有組織的政治力量和政府等主體對(duì)議程設(shè)置的影響。三條溪流各自并行，在一些時(shí)刻溪流中的因素發(fā)生變化使政策之窗打開(kāi)，相關(guān)的公共問(wèn)題及備選方案就被提上了政策議程。該理論自提出后就被廣泛應(yīng)用于政策議程設(shè)置分析中。

（二）多源流理論在網(wǎng)約車(chē)合法化議程中的適用性

針對(duì)這一西方學(xué)者提出的政策議程理論，我國(guó)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了符合國(guó)情的闡釋。有學(xué)者認(rèn)為問(wèn)題溪流、政策溪流、政治溪流相互結(jié)合沖開(kāi)政策之窗， 最終走向政策議程的理論模式對(duì)我國(guó)公共政策制定有一定的啟示。不少學(xué)者也運(yùn)用該理論對(duì)社會(huì)多領(lǐng)域中的問(wèn)題如何提上議程進(jìn)行了分析，如全面二孩政策、住房限購(gòu)政策及一系列教育政策變動(dòng)等。這說(shuō)明多源流理論對(duì)于研究我國(guó)的政策議程設(shè)置也具有重要的參考價(jià)值。

二、網(wǎng)約車(chē)合法化的多源流理論分析

（一）問(wèn)題源流：網(wǎng)約車(chē)的迅速發(fā)展及焦點(diǎn)事件頻發(fā)

1.指標(biāo)。2014年，網(wǎng)約車(chē)進(jìn)入了遍地開(kāi)花的時(shí)代。2015年全國(guó)出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛139.25萬(wàn)輛，完成396.74億人的城市客運(yùn)量，同年滴滴App上的注冊(cè)用戶(hù)數(shù)已達(dá)3億，完成了14.3億次的訂單量。針對(duì)特定問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)或量化數(shù)據(jù)不僅可以更為清晰地表征問(wèn)題的真實(shí)狀況與嚴(yán)重程度，還有助于決策者更好地認(rèn)識(shí)問(wèn)題產(chǎn)生的原因及應(yīng)對(duì)方案。從上述指標(biāo)中可見(jiàn)網(wǎng)約車(chē)在交通領(lǐng)域迅速發(fā)展，成為城市運(yùn)輸中的重要組成部分。

2.焦點(diǎn)事件。雖然網(wǎng)約車(chē)充分利用了個(gè)人閑置資源，通過(guò)共享經(jīng)濟(jì)模式方便了社會(huì)公眾的出行，但其發(fā)展也帶來(lái)了許多問(wèn)題。網(wǎng)約車(chē)公司通過(guò)大量補(bǔ)貼搶占城市客運(yùn)市場(chǎng)的不良競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)傳統(tǒng)巡游出租車(chē)行業(yè)造成了不小的沖擊，巡游出租車(chē)與網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的沖突事件頻發(fā)。并且網(wǎng)約車(chē)規(guī)模的增加伴隨著司機(jī)數(shù)量的增加，由于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管缺位而造成的司機(jī)素質(zhì)良莠不齊，相關(guān)事件頻發(fā)，網(wǎng)約車(chē)的安全隱患引發(fā)社會(huì)擔(dān)憂(yōu)。

上述問(wèn)題的長(zhǎng)期存續(xù)導(dǎo)致各地先后爆發(fā)了焦點(diǎn)事件，主要有巡游出租車(chē)罷運(yùn)事件和網(wǎng)約車(chē)安全事故兩類(lèi)。2015年1月，沈陽(yáng)千臺(tái)出租車(chē)集體罷運(yùn)抗議事件，表達(dá)對(duì)“滴滴”專(zhuān)車(chē)、“快的”專(zhuān)車(chē)興起的不滿(mǎn)；此后不久，濟(jì)南的陳某使用滴滴專(zhuān)車(chē)接單被濟(jì)南市客管中心認(rèn)定為非法運(yùn)營(yíng)，而在延遲三個(gè)月后，濟(jì)南市中級(jí)人民法院判決客管中心撤銷(xiāo)對(duì)其的行政懲罰。

（二）政策源流

1.網(wǎng)約車(chē)政策的提出。政府官員、研究人員、專(zhuān)家學(xué)者及社會(huì)各方代表都在不同程度上關(guān)注了網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域的問(wèn)題，他們形成了關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的政策共同體。在2016年網(wǎng)約車(chē)合法化的法規(guī)出臺(tái)以前，各方代表都對(duì)規(guī)范管理網(wǎng)約車(chē)實(shí)施或提出了建議，立場(chǎng)如表1所示。

多數(shù)群體都支持網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展，少數(shù)反對(duì)的聲音源自利益因此受損的傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)與地方政府。關(guān)于網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題的政策意見(jiàn)與建議大致可以分為幾類(lèi)：一是要盡快對(duì)網(wǎng)約車(chē)營(yíng)運(yùn)性質(zhì)進(jìn)行合法性判斷；二是要規(guī)范出租車(chē)市場(chǎng)，防止不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；三是要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管。

2.網(wǎng)約車(chē)合法化政策的篩選。政策共同體中多樣的信息形成了關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的政策原湯，而網(wǎng)約車(chē)合法化這一政策主張就經(jīng)過(guò)了技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性和未來(lái)約束條件的預(yù)期這三大標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)最終脫穎而出。網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展也順應(yīng)了“互聯(lián)網(wǎng)+”共享經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向，交通運(yùn)輸行業(yè)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，同時(shí)盤(pán)活閑置私家車(chē)資源，分散了城市軌道交通承載壓力，促進(jìn)了城市現(xiàn)代化發(fā)展。政策決策者還需考慮政策實(shí)施后的約束條件：成本與公眾接受度。雖然這一改革會(huì)觸動(dòng)巡游出租車(chē)的利益，但是根據(jù)卡爾多—?？怂沟呢?cái)富最大化標(biāo)準(zhǔn)，如果能使整個(gè)社會(huì)的收益增大，變革也可以進(jìn)行，為了少數(shù)群體利益而限制其發(fā)展付出的代價(jià)更為高昂。其次，網(wǎng)約車(chē)的規(guī)模及服務(wù)價(jià)值已客觀(guān)存在，其正當(dāng)性已獲得公眾認(rèn)可，網(wǎng)約車(chē)合法化的推行亦是順?biāo)浦?，符合大眾認(rèn)知。

（三）政治源流

在金登的論述中，政治源流包括了國(guó)民情緒、有組織的政治力量及政府內(nèi)部的變化。即社會(huì)環(huán)境中各種政治要素。

1.國(guó)民情緒。社會(huì)輿論是國(guó)民情緒的主要表現(xiàn)形式，從網(wǎng)約車(chē)使用率上可以看出民眾是贊成其發(fā)展的。雖然不少人也對(duì)網(wǎng)約車(chē)安全等問(wèn)題表示了擔(dān)憂(yōu)，但這些擔(dān)憂(yōu)也是建立在公眾對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法性質(zhì)的默認(rèn)上，從蒸蒸日上的網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)情況就可以看出公眾對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法化的支持態(tài)度。此外，網(wǎng)約車(chē)能夠提高公民收入水平。不少傳統(tǒng)出租車(chē)司機(jī)抗議無(wú)望后紛紛轉(zhuǎn)行開(kāi)網(wǎng)約車(chē)，以謀取更高的收入，網(wǎng)約車(chē)為不少下崗職工或家庭主婦提供了再就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)不少網(wǎng)約車(chē)司機(jī)是兼職的，他們能夠從運(yùn)營(yíng)中獲取額外收入。

2.政府。從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府是最終的政策決策者，沒(méi)有政黨更替帶來(lái)的干擾。2015年我國(guó)提出供給側(cè)改革，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化要素配置，而網(wǎng)約車(chē)正是傳統(tǒng)行業(yè)中的開(kāi)源疏流，拓展了出行供給方式，提升了城市運(yùn)輸效率，2015年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中就強(qiáng)調(diào)了“互聯(lián)網(wǎng)+”交通工具的創(chuàng)新，網(wǎng)約車(chē)合法化自然符合執(zhí)政黨與政治領(lǐng)袖的觀(guān)念。在網(wǎng)約車(chē)合法化的推行過(guò)程中，中央政府與地方政府在對(duì)待網(wǎng)約車(chē)時(shí)曾意見(jiàn)相左，大多數(shù)地方政府在2014年網(wǎng)約車(chē)剛興起的時(shí)候，都將其判定為“黑車(chē)”，應(yīng)該被查處。政府內(nèi)部需要靠討價(jià)還價(jià)達(dá)成一致共識(shí)，在我國(guó)中央政府領(lǐng)導(dǎo)地方政府，具有絕對(duì)的權(quán)威性，因此二者由于權(quán)力關(guān)系不需要進(jìn)行激烈的討價(jià)還價(jià)就能夠形成統(tǒng)一共識(shí)，同時(shí)二者的矛盾也催化了該政策走上中央政府的議事日程。

（四）政策之窗開(kāi)啟

政策之窗的開(kāi)啟更多受到問(wèn)題源流和政治溪流的影響，而備選方案則更多地受政策溪流的影響。網(wǎng)約車(chē)的普及以及產(chǎn)生的問(wèn)題引發(fā)了一系列焦點(diǎn)事件，此為問(wèn)題源流；這些問(wèn)題觸發(fā)了國(guó)民對(duì)于網(wǎng)約車(chē)合法化的關(guān)切和政府關(guān)注，此為政治源流；因此決策者們要在漂浮的思想共同體中尋找可行的備選方案，此為政策源流。在網(wǎng)約車(chē)合法化議程中，政策企業(yè)家也起到了不可忽視的推動(dòng)作用，他們指的是渴望使政策提上議程并為之付出努力的倡議者。網(wǎng)約車(chē)公司的廣告也為該行業(yè)合法化起到了宣傳作用；新聞媒體對(duì)焦點(diǎn)事件的爭(zhēng)相報(bào)道營(yíng)造了良好的輿論環(huán)境。三大本來(lái)獨(dú)立并行的源流匯聚在了一起，在政策企業(yè)家的助推下促成了政策之窗的開(kāi)啟（如圖1）。

三、多源流理論下網(wǎng)約車(chē)合法化后續(xù)政策展望

（一）問(wèn)題源流的角度：加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題的感知力

此次網(wǎng)約車(chē)合法化政策的出臺(tái)其實(shí)是有些被動(dòng)的。雖然政府內(nèi)部對(duì)于網(wǎng)約車(chē)合法化政策頗有醞釀之勢(shì)，但直到焦點(diǎn)事件等外部環(huán)境的助推，才使其正式被推上政策議程。例如于歡案、昆山案在微博中引起的司法倫理沖突和正當(dāng)防衛(wèi)的探討加速了正當(dāng)防衛(wèi)司法解釋的出臺(tái)。這種外壓模式應(yīng)該成為一種補(bǔ)充手段，而不是主流。在我國(guó)政策議程設(shè)置中，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題指標(biāo)的監(jiān)控，培養(yǎng)從社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)中捕捉要?jiǎng)?wù)的感知力。在信息化時(shí)代下，“數(shù)字治理”作為政府治理的一種模式引發(fā)了學(xué)界探討，政府可以利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用，監(jiān)測(cè)網(wǎng)約車(chē)城市出行、事故發(fā)生率等信息，及時(shí)感知可能帶來(lái)的諸如道路堵塞、網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管等新問(wèn)題，適時(shí)出臺(tái)輔助政策，逐漸實(shí)現(xiàn)智慧城市治理。

（二）政策源流的角度：優(yōu)化備選方案

一項(xiàng)政策問(wèn)題在政策之窗打開(kāi)之時(shí)必須有跟進(jìn)相應(yīng)的備選方案，如果沒(méi)有解決問(wèn)題的辦法，那么問(wèn)題也會(huì)被擱置。網(wǎng)約車(chē)合法化是已產(chǎn)生問(wèn)題的解決方法，也是采取后續(xù)手段的前提條件。網(wǎng)約車(chē)合法化兩年多來(lái)，各種問(wèn)題依然層出不窮?？梢?jiàn)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展衍生的諸多問(wèn)題暫無(wú)合適的備選方案，無(wú)法形成網(wǎng)約車(chē)后續(xù)政策的政策源流。因此政府內(nèi)部各決策主體要盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府也應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況改進(jìn)細(xì)則，適當(dāng)放寬網(wǎng)約車(chē)輛和司機(jī)的準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)監(jiān)管，為當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)的問(wèn)題提供合理的解決方案。

（三）政治源流的角度：回應(yīng)社會(huì)各界利益訴求

在網(wǎng)約車(chē)合法化中利益受到損害的群體無(wú)疑是傳統(tǒng)的巡游出租車(chē)。為了減少該群體對(duì)網(wǎng)約車(chē)新政的阻礙，政府也要兼顧巡游出租車(chē)的利益。我們需要意識(shí)到，巡游車(chē)仍然是城市出行方式中必不可少的一環(huán)，它可以照顧到一些不太使用智能手機(jī)的群體的出行需求。所以政府也要早日將巡游出租車(chē)改革提上政策議程，比如改進(jìn)司機(jī)與企業(yè)的分賬機(jī)制、適當(dāng)放松價(jià)格管制，并且推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”巡游出租車(chē)，使巡游出租車(chē)發(fā)展跟上時(shí)代步伐。

除了利益團(tuán)體，政府還應(yīng)持續(xù)關(guān)注民情民意?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代下，網(wǎng)絡(luò)輿情成了民意的重要表現(xiàn)形式之一。政府應(yīng)該為網(wǎng)絡(luò)輿論設(shè)置正當(dāng)?shù)姆答佂緩?，使其可以合理納入政策議程設(shè)置程序，積極打造多主體參與治理的社會(huì)格局，在政策議程設(shè)置中更多地吸納社會(huì)各界的不同聲音，人民網(wǎng)、央視新聞等主流媒體平臺(tái)均可密切關(guān)注網(wǎng)友的建言獻(xiàn)策，以便更好地了解國(guó)民情緒。

（四）政策之窗的角度：發(fā)揮政策企業(yè)家作用

在我國(guó)，除了政府官員之外，人大代表也是典型的政策企業(yè)家。政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)稍縱即逝，兩會(huì)期間就是三大溪流匯聚的最佳時(shí)機(jī)。因此三大源流的耦合需要發(fā)揮政策企業(yè)家的作用。在我國(guó)，人大代表往往具有多重身份，他們可能是某一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)權(quán)威、可能是杰出的地區(qū)或行業(yè)代表。政府應(yīng)該重視政策企業(yè)家的看法，同時(shí)完善專(zhuān)家智庫(kù)建設(shè)，提高政策的科學(xué)性。

（作者單位為中央民族大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 交通運(yùn)輸部. 2015年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[DB/OL].http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zhghs/201605/t20160506_2024006.html，2015-05-06.

[2] 滴滴媒體研究院，CBNData. 2015中國(guó)智能出行大數(shù)據(jù)報(bào)告[DB/OL].

http：//www.199it.com/archives/432118.

html，2016-01-21.

[3] 張海柱.地方政策議程設(shè)置的多源流分析——以義烏市出租車(chē)改革為例[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，18（02）：135-141.

[4] 仝宗莉，唐述權(quán).中國(guó)“專(zhuān)車(chē)第一案”今開(kāi)庭 滴滴打車(chē)或明確身份[DB/OL]. http：//legal.people.com.

cn/n/2015/0415/c42510-26847623.html，2015-04-15.

[5] 韓娜.對(duì)網(wǎng)約車(chē)不搞“一禁了之”[DB/OL]. http：//www.spcsc.sh.cn/

n1939/n2952/n2966/u1ai126157.html，2016-03-15.

[6] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017.