濱海型國(guó)家生態(tài)文明地區(qū)創(chuàng)建指標(biāo)體系設(shè)置構(gòu)想

■文 / 莊雄平

被稱為藍(lán)色國(guó)土的海洋，無(wú)論資源和空間的利用，還是在環(huán)境和戰(zhàn)略方面的作用，都受到世界各國(guó)的高度重視。突出陸海聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)陸域、沿海、近岸、海洋的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵前提，也是社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺的重要組成。進(jìn)行濱海型生態(tài)文明創(chuàng)建研究，符合客觀實(shí)際，是創(chuàng)建體系整合融合和改革完善的必要路徑。

一、濱海型國(guó)家生態(tài)文明創(chuàng)建體系設(shè)置初衷

隨著“兩山”理論實(shí)踐的深入，中國(guó)各地黨委政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)愈發(fā)強(qiáng)烈，而生態(tài)創(chuàng)建作為地方工作實(shí)踐的總載體、主平臺(tái)，在沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中尤顯突出，各地參與創(chuàng)建的主動(dòng)性和積極性高漲。而在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，目前沿海地區(qū)生態(tài)文明創(chuàng)建體系涉及兩個(gè)方面：原國(guó)家海洋局和原環(huán)境保護(hù)部根據(jù)職責(zé)分別制定了國(guó)家級(jí)的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)，即《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》（國(guó)海發(fā)[2012]44號(hào),以下簡(jiǎn)稱海洋示范區(qū)指標(biāo)）和2018年5月出臺(tái)的 《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（修訂）》（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保示范市指標(biāo)）。兩個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)文明示范區(qū)因?qū)蚝湍繕?biāo)有所區(qū)別，指標(biāo)設(shè)置各有不同，但同時(shí)又有不少交叉，對(duì)不同區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)有各自很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。從目前實(shí)際現(xiàn)狀分析，沿海地區(qū)的海洋生態(tài)和陸域生態(tài)密不可分，海洋生態(tài)文明應(yīng)與其他生態(tài)文明一同規(guī)劃建設(shè)，一同規(guī)劃保護(hù)，尤其是職能職責(zé)歸并，應(yīng)將分開(kāi)分散的生態(tài)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合融合，全面推進(jìn)沿海地區(qū)生態(tài)創(chuàng)建，更應(yīng)切合實(shí)際，體現(xiàn)統(tǒng)籌。

二、濱海型國(guó)家生態(tài)文明地區(qū)創(chuàng)建指標(biāo)體系構(gòu)建研究

（一）現(xiàn)有國(guó)家考核指標(biāo)體系分析

1.指標(biāo)差異化分析

海洋示范區(qū)指標(biāo)和環(huán)保示范市指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，其框架結(jié)構(gòu)設(shè)置上基本相似，兩者在制度建立、能源消耗、資源空間保護(hù)面積、城鎮(zhèn)污水處理率、滿意度調(diào)查、生態(tài)文明宣傳等6項(xiàng)指標(biāo)上均有設(shè)置，存在共性指標(biāo)，只是核算方法有所不同。但是由于創(chuàng)建的目標(biāo)不同，大部分指標(biāo)內(nèi)容差異明顯，環(huán)保示范市指標(biāo)體系較為全面，而海洋示范區(qū)由于制定時(shí)間相對(duì)較早，指標(biāo)績(jī)效考核上有一定的局限性和特定性，比如在生態(tài)制度方面，海洋示范區(qū)通過(guò)創(chuàng)建來(lái)提升海洋系統(tǒng)自身能力建設(shè)，環(huán)保示范市指標(biāo)體系則側(cè)重突出當(dāng)代生態(tài)文明建設(shè)方向，與當(dāng)前中央所提黨政實(shí)績(jī)考核、環(huán)保制度落實(shí)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等最新內(nèi)容更好匹配。

2.指標(biāo)導(dǎo)向分析

從指標(biāo)構(gòu)成上看，海洋示范區(qū)指標(biāo)中海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展占23%，海洋資源利用占26%，海洋生態(tài)保護(hù)占22%，海洋生態(tài)文化占22%，海洋管理保障占11%。其主要側(cè)重于海洋資源利用保護(hù)，提高海洋生態(tài)文明建設(shè)水平，推動(dòng)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。而環(huán)保示范市指標(biāo)中生態(tài)制度占22%、生態(tài)環(huán)境占20%、生態(tài)空間占9.7%、生態(tài)經(jīng)濟(jì)占15%、生態(tài)生活占27%、生態(tài)文化占7.3%，其更側(cè)重于陸域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，并在指標(biāo)設(shè)置上，增加一些制度方面的內(nèi)容。

（二）濱海型生態(tài)文明創(chuàng)建設(shè)想

一是建立合理有序的空間發(fā)展格局。進(jìn)一步強(qiáng)化空間布局，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)分區(qū)發(fā)展的良好空間格局。在生產(chǎn)、生活區(qū)域之間構(gòu)建良好的生態(tài)緩沖體系，同時(shí)，充分利用濱海型廣闊灘地、濱海濕地等自然資源，構(gòu)建“湖水-河流-濕地-海洋”的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，形成自然生態(tài)與人工生態(tài)有機(jī)結(jié)合的生態(tài)格局。

二是形成良好的海洋資源循環(huán)體系。濱海型城市相對(duì)可開(kāi)發(fā)利用的資源有限，包括國(guó)土空間，礦產(chǎn)能源資源及水資源等，因此，構(gòu)建合理的水循環(huán)、能源系統(tǒng)及土地集約利用水平是濱海型城市發(fā)展的必由之路，也是濱海型生態(tài)文明建設(shè)的核心之一。同時(shí)，濱海城市在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)形成特色鮮明的臨港工業(yè)、濱海濕地、灘涂保護(hù)帶、風(fēng)力潮汐電站等不同的沿海風(fēng)光帶，形成差異明顯的濱海城市特色。

三是強(qiáng)化全民參與的創(chuàng)建體系。創(chuàng)建工作核心本質(zhì)就是讓廣大市民有較強(qiáng)的參與感和幸福感，如何利用濱海生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，讓群眾參與到創(chuàng)建工作中，讓大家感受到創(chuàng)建的變化及構(gòu)建宜居宜業(yè)的生態(tài)城市，才是創(chuàng)建的根本目標(biāo)追求。

（三）指標(biāo)體系架構(gòu)設(shè)置

通過(guò)參考分析國(guó)內(nèi)外學(xué)者成果確立構(gòu)建濱海型國(guó)家生態(tài)文明地區(qū)創(chuàng)建指標(biāo)體系構(gòu)建。一是仍以現(xiàn)有國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范市指標(biāo)為基準(zhǔn)，將海洋生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)納入，剔除重復(fù)類指標(biāo)，將部分指標(biāo)進(jìn)行合并整理。二是以目前濱海城市發(fā)展過(guò)程中存在的主要環(huán)境問(wèn)題為切入點(diǎn)，提出針對(duì)性的解決問(wèn)題的思路和變法，從而形成相應(yīng)的指標(biāo)，體現(xiàn)解決實(shí)際問(wèn)題的導(dǎo)向性作用。三是以廣泛的公眾參與為目標(biāo)，將創(chuàng)建的過(guò)程、成果體現(xiàn)在廣大市民的參與度上面，使得創(chuàng)建過(guò)程中，體現(xiàn)出創(chuàng)建工作對(duì)市民生產(chǎn)、生活方式的改變及對(duì)人居環(huán)境的改善，從而使公眾獲得對(duì)生態(tài)家園的歸屬感和幸福感。

整個(gè)濱海型國(guó)家生態(tài)文明地區(qū)創(chuàng)建評(píng)價(jià)指標(biāo)框架體系擬定3個(gè)層次，分別為領(lǐng)域?qū)?、任?wù)層和指標(biāo)層。領(lǐng)域?qū)佑蔀I海型生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基本模型框架的6個(gè)層面構(gòu)成：生態(tài)制度、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)生活、生態(tài)文化；任務(wù)層由濱海型生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，設(shè)置涉及制度與保障機(jī)制、環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、空間格局優(yōu)化、資源節(jié)約與利用、產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展、人居環(huán)境改善、生活方式綠色化、觀念意識(shí)普及等10項(xiàng)任務(wù)目標(biāo);指標(biāo)層用以從本質(zhì)上反映濱海型國(guó)家生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)體系的具體變化情況，共選擇38個(gè)指標(biāo)，其中約束性指標(biāo)17項(xiàng)，參考性指標(biāo)21項(xiàng)。

三、總體評(píng)價(jià)

（一）推動(dòng)濱海生態(tài)文明制度體系建立完善

海洋示范區(qū)指標(biāo)從完善制度與保障機(jī)制的角度出發(fā)，在生態(tài)制度領(lǐng)域設(shè)計(jì)了4項(xiàng)約束性指標(biāo)和3項(xiàng)參考性指標(biāo)，其中河（湖）長(zhǎng)制、灣（灘）長(zhǎng)制和“三線一單”環(huán)境分區(qū)管控體系作為特色指標(biāo)。由行政區(qū)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河（湖）長(zhǎng)、灣（灘）長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河、湖、灣、灘的管理和保護(hù)工作，通過(guò)責(zé)任到人，追究到位的監(jiān)察處置體系，有助于推動(dòng)區(qū)域自然資源資產(chǎn)的登記、確權(quán)，為領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)提供依據(jù)。以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境管控單元的劃定和落實(shí)，推動(dòng)濱海生態(tài)文明制度體系建立完善。

（二）加快環(huán)境質(zhì)量的提升

海洋示范區(qū)指標(biāo)從環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范三個(gè)角度出發(fā)，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域提出了5項(xiàng)約束性指標(biāo)和4項(xiàng)參考性指標(biāo)。其中環(huán)境空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、船舶污染物有效收集處理率作為特色指標(biāo)，將進(jìn)一步推動(dòng)地方政府完成國(guó)家或上級(jí)政府下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)、水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)、海洋環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，有效提高區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量和海洋環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)海洋環(huán)境全過(guò)程監(jiān)管模式及相關(guān)管理制度的建立，有助于加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)，有利于提高對(duì)船舶污染物及危險(xiǎn)廢物的處置及綜合利用量。

（三）推動(dòng)空間格局的優(yōu)化

空間格局是一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。海洋示范區(qū)指標(biāo)在生態(tài)空間領(lǐng)域提出了兩項(xiàng)約束性指標(biāo)和兩項(xiàng)參考性指標(biāo)。其中小微企業(yè)搬遷入園率作為特色指標(biāo)，以“兩山”理論實(shí)踐為目標(biāo)，通過(guò)淘汰一批、規(guī)范一批、推進(jìn)一批、完成一批的方式，有效促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從宏觀上推動(dòng)區(qū)域空間格局的優(yōu)化，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局。

（四）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性

海洋示范區(qū)指標(biāo)從資源節(jié)約利用和產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展出發(fā)，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出了兩項(xiàng)約束性指標(biāo)和4項(xiàng)參考性指標(biāo)。這些將有助于提高區(qū)域的能源、資源利用率，控制區(qū)域能源、資源的消耗總量；提升工業(yè)用地的利用效率，加大土地集約化利用程度，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚性與可持續(xù)性發(fā)展；推動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化與權(quán)重；加大秸稈肥料化、飼料化、能源化、原料化、基質(zhì)化等綜合利用程度，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)通過(guò)還田、沼氣、堆肥、培養(yǎng)料等方式綜合利用畜禽糞便，并有效提高對(duì)一般固體廢物的綜合利用處置；另外，考慮濱海型城市實(shí)際用水緊缺的狀況，參照國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)考核指標(biāo)體系中的單位工業(yè)增加值用水量和再生水（中水）回用率作為特色性指標(biāo)設(shè)置。

（五）推進(jìn)人居生活綠色化

海洋示范區(qū)指標(biāo)從人居環(huán)境改善和生活方式綠色化兩方面出發(fā)，在生態(tài)生活領(lǐng)域提出了4項(xiàng)約束性指標(biāo)和4項(xiàng)參考性指標(biāo)。其中生活垃圾無(wú)害化處理率作為特色性指標(biāo)，將有效控制 “臟、亂、差”現(xiàn)象，改變“垃圾圍城”的尷尬局面；通過(guò)加大綠色建筑的推行力度，提升公眾使用公共交通（公共汽車、軌道交通、班車、城市輪渡等）、自行車、步行等綠色方式出行的比例，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，進(jìn)一步促進(jìn)人居環(huán)境的改善。

（六）弘揚(yáng)并推進(jìn)生態(tài)文化發(fā)展

海洋示范區(qū)指標(biāo)從普及生態(tài)文明觀念出發(fā)，在生態(tài)文化領(lǐng)域提出了4項(xiàng)參考性指標(biāo)。其中生態(tài)文明公共文化設(shè)施建設(shè)、開(kāi)放和海洋生態(tài)文明示范基地建設(shè)作為特色性指標(biāo)，將有助于提升創(chuàng)建地區(qū)全面參與創(chuàng)建的氛圍，進(jìn)一步提高對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)資源節(jié)約、污染防治、生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等生態(tài)文明知識(shí)的推廣和普及，有效加大政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)力度，推廣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明培訓(xùn)計(jì)劃，進(jìn)一步提高公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的滿意程度。