構(gòu)建資源循環(huán)利用體系,推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)

■文 / 張德元

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱 《方案》），做出建設(shè)“無(wú)廢城市”的決策部署，這是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)精神，加快構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式的重要舉措，也是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的切實(shí)行動(dòng)，對(duì)轉(zhuǎn)變中國(guó)城市固體廢物管理理念、構(gòu)建新型廢物處置利用體系具有重要意義。

習(xí)近平總書(shū)記在視察循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)時(shí)指出：“變廢為寶、循環(huán)利用是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，垃圾是放錯(cuò)位置的資源，把垃圾資源化，化腐朽為神奇，既是科學(xué)，也是藝術(shù)”。固體廢物一頭連著資源、一頭連著環(huán)境，最大程度地資源化利用、全面推進(jìn)無(wú)害化處置，是決定“無(wú)廢城市”建設(shè)成敗的關(guān)鍵，而資源化利用更是其中的首要任務(wù)。

一、固廢資源化是“無(wú)廢城市”建設(shè)的核心

黨的十九大報(bào)告指出，要加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，推進(jìn)綠色發(fā)展?！盁o(wú)廢城市”建設(shè)必須以固廢資源化利用為核心。

（一）資源化優(yōu)先是污染防治理念的根本變革

固廢中含有重金屬、有機(jī)污染物等多種有毒有害物質(zhì)，容易造成土地大量占用，產(chǎn)生水、土、氣復(fù)合污染等問(wèn)題，成為影響生態(tài)環(huán)境安全、制約生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)當(dāng)前的固廢環(huán)境管理政策主要集中于廢物的末端治理，“輕利用、重處置” “一嚴(yán)就好，一松就壞”，污染問(wèn)題容易出現(xiàn)反復(fù)。因此，要轉(zhuǎn)變固廢污染防治理念，變“末端治理”為“源頭控制”，樹(shù)立資源化利用優(yōu)先的理念，綜合測(cè)算固廢資源化利用的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，開(kāi)展全生命周期評(píng)價(jià)，優(yōu)化固廢管理政策，提高固廢資源化利用率、有助于減輕環(huán)境排放壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，引領(lǐng)固廢污染防治理念的變革。

（二）資源化優(yōu)先是污染防治策略的現(xiàn)實(shí)選擇

根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)研究測(cè)算，每回收利用1噸再生資源，平均可以節(jié)約自然資源4.12噸，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1.4噸，減少6-10噸固廢處置。再制造產(chǎn)品與原生產(chǎn)品相比較，可節(jié)約成本50%、能耗60%、原材料70%，減少污染排放80% 。以此推算，2017年，中國(guó)利用2.82億噸再生資源，相當(dāng)于節(jié)約自然資源11.62億噸，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤3.95億噸，減少固廢處置約20億噸。同時(shí)，在二氧化碳、廢水等污染物排放上，都有非常顯著的減排效果。因此，推動(dòng)廢棄物資源化利用，是從源頭減少污染物產(chǎn)生，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要途徑。

（三）資源化優(yōu)先是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容

近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和居民消費(fèi)水平的日益提高，城市成為人們生產(chǎn)生活的主要集聚地，消耗了大量的物質(zhì)資源。導(dǎo)致中國(guó)大宗礦產(chǎn)、石油、天然氣等對(duì)外依存度長(zhǎng)期居高不下，其中鐵礦石、銅、鉀等資源對(duì)外依存度超過(guò)50%，原油對(duì)外依存度高達(dá)72.3%。同時(shí)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國(guó)每年產(chǎn)生工業(yè)固體廢物約33億噸，截至2018年5月，歷史累計(jì)堆存量超過(guò)600億噸。對(duì)這些城市固廢進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)利用，可以有效緩解資源瓶頸約束，成為資源來(lái)源的重要補(bǔ)充。2017年中國(guó)回收利用再生有色金屬2079萬(wàn)噸，占有色金屬產(chǎn)量的38.66%。預(yù)計(jì)到2030年，通過(guò)固廢資源化可新增再生銅607萬(wàn)噸、鋼鐵4.7億噸，替代約25%的原生資源量。

二、中國(guó)固廢資源化利用情況

目前，中國(guó)固廢資源化利用領(lǐng)域還存在著整體資源化利用率不高，不同品種資源化水平差異大等問(wèn)題。

（一）典型固廢資源化利用率不高

總體來(lái)看，目前中國(guó)固體廢物資源化利用率還比較低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年，中國(guó)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為33.16億噸，綜合利用量為18.12億噸，綜合利用率僅為54.64%；危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為6936.89萬(wàn)噸，其中綜合利用4043.42萬(wàn)噸，綜合利用率只有58.29%。工業(yè)尾礦年均產(chǎn)生10億噸左右，綜合利用率不足30%，而赤泥、堿渣、磷石膏、重金屬尾礦等歷史堆存量居高不下。

（二）不同固廢資源化發(fā)展極不平衡

截至2017年底，中國(guó)秸稈綜合利用率超過(guò)了82%，包括江蘇省在內(nèi)的一些秸稈綜合利用試點(diǎn)省份秸稈綜合利用率已達(dá)到90%以上。2017年，中國(guó)再生資源回收利用率達(dá)到70%以上。但與此同時(shí)，中國(guó)建筑廢棄物資源化率不足5%，而歐盟國(guó)家每年資源化率超過(guò)90%，韓國(guó)、日本建筑廢棄物資源化率甚至高達(dá)95%以上。生活垃圾等城市有機(jī)固廢年產(chǎn)生量近3億噸，資源化利用率整體不到50%。

三、影響中國(guó)固廢資源化發(fā)展的主要原因

導(dǎo)致中國(guó)固廢資源化利用發(fā)展水平不高有多層次原因，但歸結(jié)起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

（一）固廢資源化激勵(lì)政策不穩(wěn)定

固廢資源化利用是典型的經(jīng)濟(jì)效益不突出，資源效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益十分突出的行業(yè)，需要政府綜合平衡企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)環(huán)境效益，加大扶持力度。但從近年來(lái)的政策實(shí)踐看，中國(guó)固廢資源化激勵(lì)政策十分不穩(wěn)定，影響企業(yè)預(yù)期和投入，不利于構(gòu)建完善的資源化利用體系。以再生資源回收利用稅收政策為例，1995年開(kāi)始，中國(guó)對(duì)再生資源回收經(jīng)營(yíng)實(shí)行增值稅先征后返70%的政策，自2001年實(shí)行再生資源回收經(jīng)營(yíng)免征增值稅，加工利用環(huán)節(jié)憑廢舊物資購(gòu)買發(fā)票享受增值稅10%進(jìn)項(xiàng)抵扣政策，2010年后又改為先征后返和有條件即征即退，政策變化頻繁。

（二）固廢資源化技術(shù)水平不成熟

中國(guó)固廢存量及增量巨大，多種無(wú)機(jī)、有機(jī)組分高度復(fù)合，物化特性復(fù)雜程度世界罕見(jiàn)，長(zhǎng)期缺乏固廢專用技術(shù)裝備突破，致使固廢資源化存在源頭減量重大技術(shù)匱乏，高效分離手段缺乏，技術(shù)裝備適應(yīng)性差，資源化產(chǎn)品品質(zhì)低端等難題。如生活垃圾焚燒技術(shù)，雖然目前已經(jīng)較為成熟，但由于過(guò)程控制技術(shù)和尾氣治理措施不完善，容易產(chǎn)生二惡英污染等問(wèn)題，造成“鄰避現(xiàn)象”時(shí)有發(fā)生。特別是與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，構(gòu)建以固廢共享消納、集成控制、轉(zhuǎn)化利用為核心的生態(tài)鏈接技術(shù)模式還有較大差距。

（三）固廢資源化市場(chǎng)條件不完善

盡管最近幾年，中國(guó)固廢資源化市場(chǎng)取得了較大發(fā)展，但市場(chǎng)條件依然不完善。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是由于資源化產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系不完善，固廢資源化產(chǎn)品市場(chǎng)接受度不高；二是固廢資源化經(jīng)濟(jì)效益不穩(wěn)定，在大宗商品價(jià)格波動(dòng)情況下，容易受到原生資源價(jià)格波動(dòng)的影響；三是固廢資源化產(chǎn)品與原生產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系不合理，固廢資源化成本較高，在競(jìng)爭(zhēng)中往往處于劣勢(shì)。上述原因?qū)е铝酥袊?guó)固廢資源化市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展緩慢，成為長(zhǎng)期困擾社會(huì)的環(huán)境治理難題。

四、新時(shí)代背景下固廢資源化發(fā)展趨勢(shì)

在中國(guó)大力開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境監(jiān)管力度不斷加大的背景下，固廢資源化動(dòng)力機(jī)制、處置模式等將呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)。

（一）固廢資源化將由利益驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)向環(huán)境倒逼為主

當(dāng)前，中國(guó)固廢資源化還是以市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)為主，資源化價(jià)值較高的報(bào)廢汽車、報(bào)廢電器電子產(chǎn)品、廢塑料、廢橡膠等再生資源資源化利用率高，建筑垃圾、赤泥、煤矸石、磷石膏等低價(jià)值產(chǎn)品資源化利用率低。隨著生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)“打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動(dòng)”，并在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展固體廢物大排查，嚴(yán)格固體廢物全過(guò)程的管理。特別是環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征，將倒逼工業(yè)固廢的資源化利用，變廢物為資源、讓包袱成財(cái)富。

（二）固廢資源化將由低端發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變

以往，固廢資源化大多被當(dāng)做“破爛行當(dāng)”，特別是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)固廢資源化利用整體效益差，普遍存在重發(fā)展、輕質(zhì)量，重政策、不講效益等問(wèn)題，行業(yè)發(fā)展粗放，技術(shù)裝備水平低、產(chǎn)品質(zhì)量不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本處于低端發(fā)展?fàn)顟B(tài)。隨著中國(guó)扶持鼓勵(lì)政策的密集出臺(tái)和環(huán)保監(jiān)管收嚴(yán)與加碼，固廢領(lǐng)域正成為增速最快的環(huán)保細(xì)分板塊之一，資本進(jìn)入熱情高漲。這必將帶來(lái)固廢資源化技術(shù)裝備水平的提高和產(chǎn)品質(zhì)量的提升，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

（三）固廢資源化將由單一治理向協(xié)同利用模式轉(zhuǎn)變

目前，中國(guó)固廢資源化利用模式仍以單一固廢品種為主。隨著“無(wú)廢城市”的建設(shè)，多種固廢協(xié)同利用處置模式將成為主流。如利用多金屬協(xié)同冶煉技術(shù)協(xié)同處理廢雜銅、線路板及工業(yè)固廢，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)金屬、貴金屬和稀有金屬多種元素分步回收、綜合利用；利用工業(yè)窯爐協(xié)同處理城鎮(zhèn)有機(jī)固體廢物，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。以源頭減污、區(qū)域特色資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)為切入點(diǎn)，構(gòu)建以固廢共享消納、集成控制、轉(zhuǎn)化利用為核心的生態(tài)鏈接技術(shù)發(fā)展模式。

五、結(jié)論及政策建議

隨著生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的深入實(shí)施和環(huán)境監(jiān)管力度的不斷加大，以及固廢資源化盈利模式的逐步完善，固廢資源化將進(jìn)入快速發(fā)展期。為推動(dòng)行業(yè)健康成長(zhǎng)，迫切需要加快完善政策體系。

（一）加強(qiáng)固廢資源化的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)

以“無(wú)廢城市”建設(shè)為契機(jī)，打破固廢處置利用的部門(mén)分割和區(qū)域限制，以城市為單位，對(duì)轄區(qū)各類固廢進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，推動(dòng)固廢的系統(tǒng)回收、協(xié)同資源化利用和集中環(huán)境治理。建設(shè)大宗固廢綜合利用基地和城市資源循環(huán)利用基地，探索治理新模式、新機(jī)制。

（二）加快完善固廢資源化長(zhǎng)效促進(jìn)機(jī)制

要加快完善以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和排放者付費(fèi)制度為核心的長(zhǎng)效制度建設(shè)。加快在電器電子產(chǎn)品、汽車、鉛蓄電池、典型包裝物領(lǐng)域建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，完善現(xiàn)有廢棄電器電子處理基金。落實(shí)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》，健全固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制，到2020年底前，全國(guó)城市及建制鎮(zhèn)全面建立生活垃圾處理收費(fèi)制度。

（三）加快建立固廢資源化技術(shù)支撐體系

加大科技支撐力度，深入實(shí)施科技部“固廢資源化”重點(diǎn)專項(xiàng)，加快實(shí)施《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，發(fā)展污染治理和資源循環(huán)利用的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)。發(fā)展綠色再制造和資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，建立城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用、再生資源回收利用、工業(yè)固體廢物綜合利用等技術(shù)體系，突破固廢資源化的技術(shù)瓶頸，為固廢高值化、清潔化、協(xié)同化利用提供強(qiáng)大的科技支撐。