中國(guó)“無(wú)廢城市”理念框架下的危險(xiǎn)廢物管理

■文 / 劉麗麗 謝懿春 李金惠

“無(wú)廢城市”這一概念提出以來(lái)引發(fā)激烈的討論，討論的焦點(diǎn)圍繞“無(wú)廢”是否可能。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）中明確說(shuō)明：“無(wú)廢城市”并不是沒(méi)有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進(jìn)的城市管理理念，旨在最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標(biāo)?！盁o(wú)廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過(guò)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。除了在源頭上盡量減少?gòu)U物產(chǎn)生量，還將產(chǎn)生的廢物充分甚至全部再生利用，實(shí)現(xiàn)近零排放。

《方案》指出，“無(wú)廢城市”建設(shè)工作中大宗工業(yè)固體廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險(xiǎn)廢物等為工作重點(diǎn)。其中，危險(xiǎn)廢物會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重影響，必須妥善處理。不是只有工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)才會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物，科研院所、實(shí)驗(yàn)室甚至家庭都會(huì)有危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生。因此，危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施應(yīng)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，配套規(guī)劃。通過(guò)科學(xué)的管理，源頭減少危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生、鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物的資源化利用，無(wú)害化處置，從而實(shí)現(xiàn)近零排放，成為建成“無(wú)廢社會(huì)”的重要一環(huán)。

一、危險(xiǎn)廢物處理處置行業(yè)管理體系

《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，危險(xiǎn)廢物是指列入國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物。2016年修訂版《名錄》將危險(xiǎn)廢物調(diào)整為46大類別479種（其中362種來(lái)自原名錄，新增117種），明確了危險(xiǎn)廢物管理的范圍。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）并于2016年修訂，《辦法》規(guī)定在境內(nèi)從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)依照 《辦法》的規(guī)定，領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證。

除此之外，《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》組成了中國(guó)危險(xiǎn)廢物處理處置行業(yè)的法律體系，形成了包括污染防治責(zé)任制度、標(biāo)識(shí)制度、管理計(jì)劃制度、申報(bào)登記制度、源頭分類制度、轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度、經(jīng)營(yíng)許可證制度、應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒钢贫?、人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度以及貯存設(shè)施管理制度在內(nèi)的一套完整的管理體系。

目前，中國(guó)危險(xiǎn)廢物治理行業(yè)主管部門(mén)為各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)對(duì)中國(guó)危險(xiǎn)廢物環(huán)境污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級(jí)地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境工作實(shí)施具體監(jiān)督管理。雖然，中國(guó)的危險(xiǎn)廢物管理已形成了一系列法規(guī)制度，但應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)自律，加快危險(xiǎn)廢物處理處置行業(yè)的細(xì)分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的制定修訂工作，讓行業(yè)內(nèi)的企業(yè)有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)可依，從制度層面上杜絕大型事故的發(fā)生；同時(shí)要推動(dòng)危險(xiǎn)廢物的綜合利用，減少填埋，向著“無(wú)廢城市”的整體規(guī)劃逐步邁進(jìn)。

二、中國(guó)危險(xiǎn)廢物處理處置行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量激增

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2017年中國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為6936.89萬(wàn)噸，其中綜合利用4043.42萬(wàn)噸，處置2551.56萬(wàn)噸，870.87萬(wàn)噸堆存，危險(xiǎn)廢物處理處置利用率達(dá)95%以上，相比2016年的82.8%有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，近年來(lái)中國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量激增，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為3976.11萬(wàn)噸，2016年為5347.30萬(wàn)噸，2017年為6936.89萬(wàn)噸。迅猛增長(zhǎng)的危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量給危險(xiǎn)廢物的管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

（二）危險(xiǎn)廢物處理處置企業(yè)落地難

危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施的建設(shè)要考慮防護(hù)距離、地質(zhì)條件等多方面要求,造成了相關(guān)企業(yè)選址難的問(wèn)題。完成選址后，還存在項(xiàng)目建設(shè)落地難的問(wèn)題。“鄰避效應(yīng)”顯著，由于當(dāng)?shù)鼐用褚驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量等帶來(lái)負(fù)面影響，而采取強(qiáng)烈的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨?。危險(xiǎn)廢物處置行業(yè)還存在企業(yè)不成規(guī)模，不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)以及投運(yùn)率低等問(wèn)題，為危險(xiǎn)廢物的科學(xué)管理及風(fēng)險(xiǎn)把控帶來(lái)了困難。目前，中國(guó)能處理25種以上危險(xiǎn)廢物的公司僅占中國(guó)總數(shù)1%左右，處理種類小于5種的公司占比達(dá)88%，且目前危險(xiǎn)廢物處置規(guī)模達(dá)到1000噸/日的企業(yè)不足1%，大部分企業(yè)危險(xiǎn)廢物處置規(guī)模小于50噸/日。2016年，危險(xiǎn)廢物無(wú)害化處置市場(chǎng)排名前10的企業(yè)市場(chǎng)占有率不足10%，市場(chǎng)集中度較低，未來(lái)存在進(jìn)一步整合的空間。

（三）法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

危險(xiǎn)廢物種類繁多，雖然已有一系列的法律法規(guī)，但細(xì)分行業(yè)還有很多不足。危險(xiǎn)廢物經(jīng)過(guò)利用以后，仍被定義為危險(xiǎn)廢物，其二次銷(xiāo)售及利用存在諸多困難，相關(guān)企業(yè)承受巨大壓力。如中國(guó)工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的副產(chǎn)結(jié)晶鹽類年產(chǎn)量超過(guò)2000萬(wàn)噸，由于缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，難以認(rèn)定為副產(chǎn)品，仍被認(rèn)為是危險(xiǎn)廢物，因而無(wú)法作為產(chǎn)品銷(xiāo)售。廢鹽沒(méi)有出路，導(dǎo)致企業(yè)囤積的鹽渣數(shù)量巨大。某些廢鹽經(jīng)資源化處理后已經(jīng)達(dá)到相應(yīng)的工業(yè)用鹽標(biāo)準(zhǔn)，但是由于其來(lái)源為危險(xiǎn)廢物，而目前沒(méi)有針對(duì)危險(xiǎn)廢物源的資源化利用產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，造成其二次銷(xiāo)售及再次利用的困難。其他危險(xiǎn)廢物利用也面臨類似的問(wèn)題，資源化產(chǎn)品沒(méi)有出路，致使相關(guān)企業(yè)運(yùn)行存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，造成行業(yè)發(fā)展的困境。

（四）危險(xiǎn)廢物利用和處置能力不平衡

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國(guó)2017年產(chǎn)生的6936.89萬(wàn)噸危險(xiǎn)廢物中，有4043.32萬(wàn)噸進(jìn)行了綜合利用，處理處置了2551.56萬(wàn)噸，危險(xiǎn)廢物的資源化水平不到60%，仍然存在發(fā)展空間。此外，還存在危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量與處理處置能力的不匹配問(wèn)題，但是各省嚴(yán)格的危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移條例，又使各省在危險(xiǎn)廢物處理處置問(wèn)題上成為一座座“孤島”，導(dǎo)致某些省份一些大公司“吃不飽”，而某些處理能力較弱的省份又出現(xiàn)了危險(xiǎn)廢物堆存的現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了市場(chǎng)效率，同時(shí)造成了較大的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。地區(qū)發(fā)展的不平衡，還造成了單位質(zhì)量的危險(xiǎn)廢物在不同省市之間處理的巨大價(jià)格差別。如《麗水市發(fā)改委關(guān)于工業(yè)危險(xiǎn)廢物無(wú)害化處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》中規(guī)定自2018年12月16日起，浙江省麗水市危險(xiǎn)廢物焚燒處置價(jià)格的基準(zhǔn)為3200元/噸，而據(jù)上海市物價(jià)局2018年12月的公示，上海市焚燒處置危險(xiǎn)廢物的價(jià)格為8500—10000元/噸。因此，應(yīng)在把控總體風(fēng)險(xiǎn)的情況下，盡快消除這些市場(chǎng)瓶頸，讓產(chǎn)業(yè)“活”起來(lái)，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。

三、危險(xiǎn)廢物管理建議

（一）提升工藝水平，加強(qiáng)源頭減量

盡管統(tǒng)計(jì)口徑的改變以及越發(fā)嚴(yán)格的環(huán)保督查造成了危險(xiǎn)廢物“產(chǎn)生量”的增加，但從源頭管控危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生仍是工作的重中之重。應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)廢單位逐步改善生產(chǎn)加工工藝，從源頭減少危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生，并加大產(chǎn)廢單位自處置的力度。加快淘汰落后產(chǎn)能，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)新技術(shù)、新裝備、新產(chǎn)品應(yīng)用，提升工業(yè)綠色發(fā)展水平，從工藝過(guò)程中減少危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生。通過(guò)推動(dòng)危險(xiǎn)廢物資源化處理，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物的二次利用，真正從生產(chǎn)源頭實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物的減量化是建成“無(wú)廢城市”最根本舉措。

（二）納入城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)?；⒁?guī)范化發(fā)展

針對(duì)目前危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施選址難、落地難的問(wèn)題，可采取多項(xiàng)措施協(xié)同增效，使危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施納入城市基礎(chǔ)配套。如可以把部分處理設(shè)施設(shè)置于城市的工業(yè)園區(qū)、靜脈產(chǎn)業(yè)園，讓處理處置設(shè)施成為園區(qū)配套設(shè)施的一部分。同時(shí)擴(kuò)大宣傳，提升公眾和地方政府對(duì)該類企業(yè)的認(rèn)知，最大程度地降低“鄰避效應(yīng)”的影響。解決處理設(shè)施的落地問(wèn)題，不僅能夠推動(dòng)危險(xiǎn)廢物行業(yè)的平衡發(fā)展，還有利于危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施的更新?lián)Q代，推廣資源化技術(shù)，減少填埋量，實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢”目標(biāo)。危險(xiǎn)廢物處理處置企業(yè)目前存在的“小、散、弱”問(wèn)題，給整個(gè)行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)從政策和監(jiān)管的角度，整頓高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，提升行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，整個(gè)行業(yè)會(huì)有更多的資源去推動(dòng)新技術(shù)、新的資源化利用模式，危險(xiǎn)廢物的資源化水平也會(huì)相應(yīng)提高。危險(xiǎn)廢物行業(yè)向更加規(guī)范化、規(guī)模化、精細(xì)化的方向發(fā)展，也有利于降低相關(guān)企業(yè)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）健全行業(yè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，消除制度瓶頸

危險(xiǎn)廢物細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，這也是解決危險(xiǎn)廢物處理處置行業(yè)痛點(diǎn)的關(guān)鍵手段。據(jù)生態(tài)環(huán)境部固管中心統(tǒng)計(jì)，2017年和2018年，中國(guó)水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目分別新增19個(gè)與26個(gè)，新增規(guī)模分別為104萬(wàn)噸/年和166萬(wàn)噸/年。較之項(xiàng)目總數(shù)仍為個(gè)位數(shù)的2014-2016年，水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物企業(yè)自2017年以來(lái)的迅猛發(fā)展主要得益于相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)和該技術(shù)巨大的盈利空間。正如水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物行業(yè)的迅猛發(fā)展，是隨著相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的完善，要解決廢鹽等類似危險(xiǎn)廢物造成的行業(yè)痛點(diǎn)，也可以借鑒水泥窯協(xié)同處置行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，在保證產(chǎn)品質(zhì)量和把控產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的前提下，加快建立危險(xiǎn)廢物細(xì)分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，加強(qiáng)整體的資源化利用水平讓整個(gè)產(chǎn)業(yè)“活”起來(lái)，減少危險(xiǎn)廢物的堆存和填埋，真正克服行業(yè)痛點(diǎn)。

（四）防控風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)行業(yè)平衡發(fā)展

政府可通過(guò)對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)政策扶持等方式，鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物資源化利用企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)資源利用模式和技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)低附加值品類危險(xiǎn)廢物的資源化。同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，利用價(jià)格杠桿，在把控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，最大限度地增強(qiáng)危險(xiǎn)廢物的資源化利用，減少填埋，通過(guò)對(duì)危險(xiǎn)廢物的科學(xué)管控，實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢”目標(biāo)。只有充分調(diào)動(dòng)行業(yè)的積極性，讓產(chǎn)廢單位和處理單位之間的工作形成良性循環(huán)，才能提高資源利用效率，將危險(xiǎn)廢物的環(huán)境影響降至最低。在保證風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可考慮通過(guò)政策和標(biāo)準(zhǔn)的力量，讓一些風(fēng)險(xiǎn)較低的危險(xiǎn)廢物進(jìn)入整個(gè)市場(chǎng)，或許能夠緩解地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。