日本廢棄物行政的歷史和架構(gòu)

一、江戶時(shí)代-環(huán)境廳設(shè)立

近代之前的江戶時(shí)代（1603-1868年），日本曾有修理燈籠、鎖、陶磁器等的工匠，以及收購回收廢紙、舊衣物和餐廚垃圾、糞便的商販存在，這種狀況一直延續(xù)到明治時(shí)代（1868-1912年）初期，日本垃圾的收集和處理要么由排放者自行解決，要么由民間的垃圾處理商收集，將其中有價(jià)值的東西出售獲得利潤。然而隨著城市化的發(fā)展，日本城市與將餐廚垃圾和糞便等作為肥料使用的農(nóng)村逐漸隔離，人們開始將無市場價(jià)值的垃圾亂扔，導(dǎo)致了一些衛(wèi)生方面的問題。為提高公共衛(wèi)生水平，日本政府于1900年制定了《污物掃除法》，確立并影響到當(dāng)今廢棄物行政的基本框架，即將垃圾的收集和處置定位為市町村的義務(wù)，民間垃圾處理商需接受政府的管理。

第二次世界大戰(zhàn)后，自20世紀(jì)50年代起，經(jīng)濟(jì)的快速增長和城市化的發(fā)展導(dǎo)致日本城市垃圾急速增加。垃圾被傾倒于河流和海洋中，或堆放于戶外，由此產(chǎn)生大量的蚊蠅，也導(dǎo)致了傳染病的蔓延等問題。1954年，日本制定了《清掃法》，該法除延續(xù)之前由市町村進(jìn)行垃圾的收集和處置的做法，還加上了國家和都道府縣應(yīng)給予財(cái)政和技術(shù)支持，以及居民有義務(wù)配合市町村進(jìn)行收集和處置等內(nèi)容。

20世紀(jì)60年代，日本進(jìn)入高度經(jīng)濟(jì)成長時(shí)期，城市垃圾增加的速度進(jìn)一步加快，也愈加多樣化。日本以往各個(gè)工業(yè)行業(yè)排放的廢棄物也由市町村進(jìn)行處理，但隨著生產(chǎn)活動(dòng)的不斷擴(kuò)大，污泥、廢合成樹脂、廢油類等廢棄物在未得到恰當(dāng)處理的情況下被廢棄。另外，隨著城市的開發(fā)，排放出大量的渣土磚瓦類的建筑廢材，有些被非法傾倒于空地、道路、河岸等。此外還發(fā)生了工廠排放的廢棄物中含有重金屬等危險(xiǎn)有害物質(zhì)，以及塑料焚燒產(chǎn)生有毒廢氣等問題。

這個(gè)時(shí)期，日本不僅廢棄物污染加劇，大氣和水污染也日趨嚴(yán)重，公害問題亟待解決。為此，1970年11月，日本召開了被稱為公害國會(huì)的臨時(shí)國會(huì)（第64次國會(huì)），通過了14部公害相關(guān)法令。在公害國會(huì)上，為建立包括產(chǎn)業(yè)廢棄物在內(nèi)的廢棄物整體的處理體制，日本全面修訂了《清掃法》，制定了《有關(guān)廢棄物處理及清掃的法律》（廢棄物處理法）。

公害國會(huì)召開后的第二年即1971年，日本出臺(tái)了環(huán)境廳設(shè)置法，同年7月1日環(huán)境廳成立。之前由于廢棄物處理是基于保護(hù)公共衛(wèi)生目的進(jìn)行的，所以由日本厚生?。ㄐl(wèi)生部門）管轄，雖然廢棄物處理法中明確提出包括防止公害措施在內(nèi)，均以“保護(hù)生活環(huán)境”為目的，但是廢棄物處理行政仍由厚生省繼續(xù)負(fù)責(zé)，沒有移交給環(huán)境廳。

二、何謂廢棄物？

判斷一個(gè)物品是不是廢棄物取決于該物品的供需平衡，即看其是否有交易價(jià)值。因供需平衡依賴于收集和處置的費(fèi)用及制度等，同一件物品在一個(gè)國家是廢棄物，到了另一國家就可能作為有價(jià)物進(jìn)行交易。然而，一個(gè)物品所擁有的物理特性并無二致，雖然因物品的不同而存在差異，但作為資源的性質(zhì)即“資源性”與作為“污染物”的性質(zhì)即“污染性”都是一樣的。

物品的資源性與污染性并非都會(huì)表面化，而是具有“潛在資源性”和“潛在污染性”特點(diǎn)。例如，廢電器電子產(chǎn)品使用了金屬和塑料，經(jīng)過規(guī)范化處理可以取出其中有用的金屬和塑料。但是不規(guī)范的處理可能無法取得有用的物質(zhì)，甚至使有害物泄漏，最終會(huì)造成哪種結(jié)果全靠處理方法。但如果不加處理，有用物和有害物都不會(huì)出現(xiàn)。因此，廢電器電子產(chǎn)品兼具潛在資源性和潛在污染性，且?guī)缀跛械膹U舊產(chǎn)品都具有這樣的屬性。

要實(shí)現(xiàn)物品的資源性，如果與得到的資源的價(jià)值相比污染性更大，那么處理就不劃算，無法在市場交易，最終成為廢棄物。問題是，人有某種傾向，在評價(jià)一個(gè)物品的價(jià)值時(shí)更關(guān)注其能夠帶來經(jīng)濟(jì)效益的潛在資源性，而忽視其潛在污染性。結(jié)果就是在回收利用過程中忽視環(huán)境污染問題。

日本的廢棄物行政，除了造成嚴(yán)重污染可能性較低的廢紙，與其說從實(shí)現(xiàn)其資源性的角度推動(dòng)回收利用，不如說一直更重視從污染性的角度如何進(jìn)行規(guī)范處理。

圖1 廢棄物處理法中國家、地方公共團(tuán)體、排放企業(yè)的關(guān)系

圖2 產(chǎn)業(yè)廢棄物處理狀況（2015年度）

圖3 一般廢棄物處理狀況（2016年度）

在日本廢棄物處理法中，將廢棄物定義為“垃圾、大型垃圾、燃燒后的殘?jiān)⑽勰?、糞尿、廢油、廢液、廢堿、動(dòng)物尸體等其他污物或無用的固體或液體形狀的物品”，認(rèn)為這些是無價(jià)值的東西。另外，將廢棄物分為“產(chǎn)業(yè)廢棄物”和“一般廢棄物”兩種，產(chǎn)業(yè)廢棄物是指“伴隨企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的廢棄物燃燒后的殘?jiān)?、污泥、廢油、廢塑料等”，排放企業(yè)負(fù)有處理責(zé)任，進(jìn)行收集運(yùn)輸及處置的廢棄物處理業(yè)原則上需要都道府縣知事的批準(zhǔn)。另一方面，一般廢棄物，也被稱作“產(chǎn)業(yè)廢棄物以外的廢棄物”，按慣例市町村負(fù)有處理責(zé)任，進(jìn)行收集運(yùn)輸及處置的廢棄物處理業(yè)原則上需要市町村長批準(zhǔn)。（注：日本的行政架構(gòu)為國家、都道府縣、市町村三級結(jié)構(gòu)）

日本2015年度的產(chǎn)業(yè)廢棄物總排放量為39119萬噸，再生利用量為20756萬噸，回收利用率為53%，最終處置量（填埋量）為1009萬噸，占總排放量的3%。2016年度的一般廢棄物總排放量為4317萬噸，總資源化量（不含燃燒時(shí)的熱能利用）為879萬噸，回收利用率為20%，最終處置量為398萬噸，為總排放量的10%。

廢棄物處理法中除規(guī)定一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物的處理責(zé)任分擔(dān)，還根據(jù)法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)制定無城市農(nóng)村差異的全日本統(tǒng)一的廢棄物處理設(shè)施、最終處置場（填埋場）的構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)以及維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施處理設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，推動(dòng)了日本廢棄物的規(guī)范處理。

三、20世紀(jì)80年代至今

從20世紀(jì)80年代后半期，日本大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)愈加常態(tài)化，日本出現(xiàn)廢棄物排放量增加、大型家電產(chǎn)品等難以進(jìn)行規(guī)范處理、PET瓶普及等造成容器包裝增加、運(yùn)往最終處置場的廢棄物量增加，現(xiàn)有最終處置場剩余容量出現(xiàn)危機(jī)，一般廢棄物場剩余容量處置還剩10年、產(chǎn)業(yè)廢棄物剩余容量只剩1-3年。同時(shí)，由于鄰近居民的反對，廢棄物焚燒設(shè)施和最終處置場的建設(shè)也面臨困境。

在此形勢下，日本重新審視過去以廢棄物的規(guī)范處理為基本的廢棄物政策，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到控制廢棄物循環(huán)利用（3R：Reduce、Reuse、Recycle）的必要性增加。1991年，日本廢棄物處理法得到修訂，法律制定目的中加上了控制廢棄物排放、分類和再生利用（再資源化）的內(nèi)容。同年，在通商產(chǎn)業(yè)省主導(dǎo)下制定了《有關(guān)促進(jìn)資源有效利用的法律》（資源有效利用促進(jìn)法），規(guī)定了產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和制造環(huán)節(jié)應(yīng)注重環(huán)境保護(hù)，以推動(dòng)企業(yè)廢棄物的自主回收及再生利用等。

當(dāng)時(shí)，日本廢棄物工作由厚生省負(fù)責(zé)，資源回收利用工作由日本通商產(chǎn)業(yè)省等制造企業(yè)的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，環(huán)境廳負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)只限于參與資源有效利用促進(jìn)法基本方針的制定等。1995年容器及包裝物回收利用法、1998年家電回收利用法等相繼出臺(tái)，單項(xiàng)產(chǎn)品的回收利用處理法的建設(shè)不斷完善，但在這些工作中環(huán)境廳的參與仍然十分有限。

圖4 循環(huán)型社會(huì)相關(guān)法律制度的歷史沿革

1998年，日本中央省廳（部委）等改革基本法確定將環(huán)境廳升級為環(huán)境省。1999年制定的環(huán)境省設(shè)置法決定將厚生省管轄的廢棄物行政移交給環(huán)境省，2001年1月1日環(huán)境省正式成立。自此，在環(huán)境行政幾大支柱中，除環(huán)境廳設(shè)立之初形成的公害對策、自然保護(hù)，以及20世紀(jì)90年代之后重要性逐漸凸顯的氣候變化等地球環(huán)境問題的應(yīng)對，新加上了廢棄物問題。

為實(shí)現(xiàn)從大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄型的社會(huì)到控制自然資源的消費(fèi)、盡量減輕環(huán)境負(fù)荷的社會(huì)轉(zhuǎn)換，2000年日本制定了《推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成基本法》。該法明確了以推進(jìn)從生產(chǎn)到流通、消費(fèi)、廢棄過程的物質(zhì)高效利用和回收處理為目的的基本框架，成為推動(dòng)3R實(shí)施的最重要的制度保障，并且成為以往單獨(dú)存在的廢棄物處理法、資源有效利用促進(jìn)法、容器及包裝物回收利用法、家電回收利用法等有關(guān)廢棄物、回收處理的法律的框架法。另外，2000年日本還制定了《有關(guān)建筑施工的建筑材料的再資源化等的法律》（建材回收利用法）、《有關(guān)促進(jìn)食品循環(huán)資源的再生利用等的法律》（食品回收利用法）、《有關(guān)推進(jìn)國家等采購環(huán)保產(chǎn)品等的法律》（綠色采購法）。因此，2000年也被日本稱為循環(huán)型社會(huì)建設(shè)元年。

2002年，日本制定《有關(guān)報(bào)廢機(jī)動(dòng)車的再資源化的法律》（機(jī)動(dòng)車回收利用法）；2012年，日本制定《有關(guān)促進(jìn)廢舊小型電子設(shè)備等的再資源化的法律》（小家電回收利用法），同時(shí)推動(dòng)了家庭排放垃圾的收費(fèi)和分類、多氯聯(lián)苯廢棄物（廢PCB）的規(guī)范處理和非法傾倒對策等的實(shí)施。

2011年3月，東日本大地震產(chǎn)生了大量的災(zāi)害廢棄物，出于環(huán)境衛(wèi)生和災(zāi)后振興等工作的需要，這些廢棄物必須盡快處理。因此，日本同年制定了廢棄物處理法的特例措施，以及《有關(guān)東日本大地震產(chǎn)生的災(zāi)害廢棄物的處理的特別措施法》，同時(shí)以長遠(yuǎn)的災(zāi)害廢棄物對策為目的，2015年日本對于廢棄物處理法進(jìn)行了部分修訂。另外，由于東京電力福島第一核電站事故的原因，將有一定濃度的放射性元素銫的焚燒灰、下水污泥等作為指定廢棄物加以管理等的政策也有進(jìn)展。

2017年7月，日本環(huán)境省廢除“廢棄物和回收利用對策部”，將之前橫跨三個(gè)局的廢棄物和回收利用對策以及放射性物質(zhì)污染對策實(shí)施統(tǒng)一管理，新設(shè)置了“環(huán)境再生和資源循環(huán)局”，職員人數(shù)約170人。環(huán)境省負(fù)責(zé)環(huán)境的職員在中央政府大約有1000人（其他核管控廳約1000人、駐地方機(jī)構(gòu)約1000人，合計(jì)約3000人。駐地方機(jī)構(gòu)中也有擔(dān)任廢棄物行政的職員），據(jù)此計(jì)算，從事廢棄物行政的職員人數(shù)占20%左右。環(huán)境再生和資源循環(huán)局成為日本環(huán)境省中和自然環(huán)境局并列第一的最大部門。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示

很長一段時(shí)間，日本廢棄物行政是從公共衛(wèi)生角度出發(fā)并進(jìn)行管理的，因而由日本厚生省負(fù)責(zé)。2001年開始，從保護(hù)生活環(huán)境、構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)的更高的視角出發(fā)變?yōu)橛森h(huán)境省負(fù)責(zé)。同時(shí)，日本回收利用的基本理念，與其說重視物品的資源價(jià)值（資源性），不如說更重視防止環(huán)境污染（污染性）。

日本廢棄物處理法為了防止污染性可能帶來的環(huán)境影響，規(guī)定對于家庭排放的一般廢棄物由可信度高的市町村負(fù)責(zé)處理、回收利用，對于工廠等排放的產(chǎn)業(yè)廢棄物，不完全依靠市場機(jī)制，而是對收集搬運(yùn)、處理處置加以管控，且對可參入市場的人進(jìn)行限制。但是這樣的制度另一方面有礙資源分配效率的提升，損害了物品的資源性。

基于這種考慮，各個(gè)主管部門也分別負(fù)責(zé)回收利用，如容器包裝、家電、機(jī)動(dòng)車、廢電子設(shè)備等由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、廢建筑材料由國土交通省、食品廢棄物由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)，使交易可以靈活開展。但其基本原則是實(shí)施廢棄物的規(guī)范處理，各種回收利用制度具有廢棄物處理法特例措施的性質(zhì)。為此，日本所有的回收利用制度都有環(huán)境省參與，共同管理法律的實(shí)施。沒有針對所有物品防止其潛在污染性的統(tǒng)一制度。在資源再生利用中容易發(fā)生環(huán)境污染問題，并讓低質(zhì)量的再生資源從業(yè)者有存活的空間。

日本將權(quán)限集中在環(huán)境省的做法帶來了一些變化。比如，在制度制定時(shí)，日本不僅考慮到處理排放的廢棄物的排放者責(zé)任，還要求企業(yè)由設(shè)計(jì)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)采取環(huán)保措施的生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）的角度出發(fā)，放到整個(gè)供應(yīng)鏈的范圍來考慮，以及開展有助于廢棄物與氣候變化協(xié)同效應(yīng)減排的設(shè)施建設(shè)等。

日本廢棄物處理法出臺(tái)已有50年左右的時(shí)間，該法也是日本環(huán)境法律中修訂次數(shù)最多的。和大氣以及水污染問題相比，日本需要解決的廢棄物問題迄今為止一直持續(xù)存在。今后也需要適應(yīng)時(shí)代的變化不斷研究解決新問題，包括廢棄物規(guī)范處理設(shè)施的建設(shè)、非法傾倒對策、廢棄物焚燒產(chǎn)生的二惡英對策及PCB等危險(xiǎn)廢物的處理、推動(dòng)控制廢棄物產(chǎn)生以及再生利用等3R措施的實(shí)施、大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)的集中廢棄物處理、適應(yīng)太陽能電池板和電動(dòng)汽車普及等社會(huì)變化需要的回收利用技術(shù)的開發(fā)、引發(fā)海洋污染的廢塑料的規(guī)范處理等。

在人員、企業(yè)、物品的移動(dòng)愈加活躍的全球化時(shí)代，廢棄物行政的國際交流和協(xié)調(diào)比以往任何時(shí)代都顯得更加重要，期望日中產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界以及政府間的交流不斷取得進(jìn)展。