生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導體制

文|郇慶治

就我國而言，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導體制同時包括執(zhí)政黨即中國共產(chǎn)黨的各級黨委和國務(wù)院及各級政府中的有關(guān)組織機構(gòu)、決策機制、規(guī)章制度和政策工具等組成的一個統(tǒng)一性整體。在行政領(lǐng)導體制方面，國務(wù)院及其所屬的生態(tài)環(huán)境部和發(fā)展與改革委員會，是生態(tài)文明政策制定實施的主要行政主管部門，同時還會依據(jù)議題不同吸納科技部、財政部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等參與其中。而自“十八大”以來，像在其他政策議題領(lǐng)域中一樣，尤其值得關(guān)注的是中共中央及其各級黨委在大力推進生態(tài)文明建設(shè)進程中政治領(lǐng)導作用的彰顯和強化。

發(fā)生這樣一種重大變化的原因，主要有如下兩個（郇慶治，2015）：其一，生態(tài)文明及其建設(shè)是一種新型政治。生態(tài)文明及其建設(shè)作為一個新型執(zhí)政理念與方略，明確地體現(xiàn)出一種新型政治的意涵和特征。概括地說，它主要包括如下兩層含義：一是保障公眾與生態(tài)環(huán)境權(quán)益相關(guān)的生活質(zhì)量，已成為關(guān)系到人民群眾切實利益的重大民生政治議題和目標。無論從公民基本權(quán)利保障、還是從政府政治責任的角度來看，確保公眾生活在一個安全、舒適和具有美感的生態(tài)環(huán)境之中，都已成為我國政府（國家）與公民（社會）之間多重關(guān)系中的一個基礎(chǔ)性維度。換言之，認可、尊重并保障公民的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，是我們社會主義國家及其政治的基本目標和合法性源泉。二是大力推進生態(tài)文明建設(shè)，彰顯著中國共產(chǎn)黨政治意識形態(tài)和發(fā)展戰(zhàn)略層面上的重大階段性調(diào)整。改革開放近40年之后，中國共產(chǎn)黨不僅因為成功領(lǐng)導了國家經(jīng)濟實力的大幅度提升和社會主義市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建，得到了廣大人民群眾的衷心擁戴，同時也隨著我國經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)變，面臨著諸多層面上的調(diào)整或轉(zhuǎn)型壓力。在很大程度上，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，就是要通過執(zhí)政黨政治意識形態(tài)和發(fā)展戰(zhàn)略的主動“綠化”，來解決現(xiàn)代化初級階段中被相對忽視的生態(tài)環(huán)境保護問題，目標則是努力在一種更高水準上滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要。需要指出的是，生態(tài)文明建設(shè)在我國的政治議題化甚或主流政治化，都首先是通過中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政經(jīng)驗反思與學習過程來完成的。中國共產(chǎn)黨的自我反思與不斷學習能力毋庸置疑，但事實也表明，左翼政黨的政治意識形態(tài)與政綱的綠化受制于多方面的因素（尤其是對普遍性物質(zhì)富裕基礎(chǔ)上的社會進步的信奉），將只能是一個緩慢的漸進過程。中國共產(chǎn)黨也不例外。

其次，生態(tài)文明及其建設(shè)需要一種新型領(lǐng)導或管治體制。正如“十八大”報告闡述生態(tài)文明建設(shè)時使用的“五位一體”概念所蘊涵著的，整體性、綜合性和多維性是生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求，甚至就是生態(tài)文明本身。而這樣一種系統(tǒng)性理解對于當今中國來說就意味著，我們最好（必須）能夠借助于復合性應(yīng)對和時間演進，來逐漸消解環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間在資本主義制度條件下呈現(xiàn)出的簡單化對立。這也是“十八大”報告所強調(diào)的建設(shè)“社會主義生態(tài)文明”的重要意蘊。很顯然，這種意義上的生態(tài)文明及其建設(shè)，需要一種全新的領(lǐng)導與管治體制。因為實際上，傳統(tǒng)政府體制下的“條塊分割”特征，并不怎么適合這種綜合性的生態(tài)文明建設(shè)。我國目前存在著的“群龍治水”（導致地下水污染很難找到一個行政主管部門）、“諸神爭空”（空氣中不同污染成分竟隸屬于不同的行政主管部門），就是這方面的最好例證。目前，“管治”或“治理”，已經(jīng)成為一個深刻影響到我國公共管理與決策的學術(shù)性概念。其核心觀點是，現(xiàn)代政府要力求在政府、企業(yè)和社會等多重角色的立體性共同參與和民主協(xié)商中，實現(xiàn)公共政策的落實或公共管理的目標，或者說政府的“善治”。但似乎被有意無意回避的是，“管治”或“治理”從詞源上是與政府直接相關(guān)的，而關(guān)于政府的任何討論都首先是一個政治與民主的問題。因此，對于生態(tài)文明及其建設(shè)的新型領(lǐng)導和管治體制，至少同樣重要的是現(xiàn)行體制的進一步民主化和加強“管治”或“治理”。

因而可以說，中國共產(chǎn)黨的獨特角色形成了我國特色的環(huán)境政治或生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導體制。中國共產(chǎn)黨的唯一、長期執(zhí)政黨地位，決定了她是上述整個領(lǐng)導體制或架構(gòu)中的“第一主體”或“絕對主體”。這意味著，中國共產(chǎn)黨政治意識形態(tài)的“綠化”及其政策化、制度化，將會扮演一種“牽一發(fā)而動全身”的全局性作用。換句話說，我國生態(tài)文明建設(shè)的基本政治要求，就是在中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導下創(chuàng)建一個社會主義的“環(huán)境國家”或“生態(tài)文明國家”，貫徹落實“十九大”報告以及十八屆三中全會《決定》關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)與體制改革的決策部署，就是一個遠為全面而深刻的“生態(tài)民主重建”進程，而不簡單是一個“行政擴權(quán)”或“制度與政策經(jīng)濟化”過程。

毫不夸張地說，十八屆三中全會《決定》分為16個部分、60項議題，最后一項、但也最為關(guān)鍵的一項，就是“加強和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導”。對照《決定》第58～60條，如何把全黨同志的思想和行動切實統(tǒng)一到中央關(guān)于全面深化改革重大決策部署上來、如何提供強有力的組織保障和人才支撐、如何更好發(fā)揮人民改革主體的作用，對于生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革都至關(guān)重要。全會后隨即成立的中央全面深化改革領(lǐng)導小組（2013年12月）以及“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”（2014年1月成立）、2013年末中組部出臺的明確不再以GDP作為考核地方領(lǐng)導干部政績主要依據(jù)的規(guī)定，全國各省市已廣泛開展的生態(tài)文明建設(shè)試點，都是黨中央加強與改善這方面改革領(lǐng)導的重要體現(xiàn)。比如，“中央深改小組”的主要職責包括，研究確定經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案；統(tǒng)一部署全國性重大改革；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長遠性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問題；指導、推動、督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實。

到2016年9月底的1000天中，中央深改組共召開了27次會議，共審議了162份重要文件，其中有12個文件涉及環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)，出臺了《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》、《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》、《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》和《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》等多項改革方案、意見，并成為生態(tài)文明建設(shè)的“指明燈”、“加速器”。尤其是，2015年8月推出的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，明確強調(diào)了地方“黨政一把手”在環(huán)境治理和推進生態(tài)文明建設(shè)上的同等責任。在以往，由于環(huán)保問題對政府部門進行追責的案例并不鮮見，但并沒有明確的黨內(nèi)法規(guī)和國家法規(guī)規(guī)定黨委在環(huán)境保護方面的具體職責，因而黨委的環(huán)保責任被虛化了，嚴重情況下也只承擔領(lǐng)導責任。而依據(jù)這一新文件，地方黨政負責人屆時將會被同等程度追責。而依據(jù)2016年12月全面鋪開的“河長制”，地方黨委領(lǐng)導人擔任行政轄區(qū)內(nèi)的“（總）河長”或“山長”將會成為一種常態(tài)。所有這些，都體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨主導的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導體制的特色或創(chuàng)新。

無須諱言，對于社會主義生態(tài)文明理論與實踐這個嶄新的議題領(lǐng)域來說，中國共產(chǎn)黨還首先是一個學習者和探索者。比如，需要讓全黨充分認識到，我們面臨的生態(tài)環(huán)境問題與挑戰(zhàn)，已很難簡單通過污染治理與節(jié)能減排等經(jīng)濟技術(shù)手段來加以解決，而是必須致力于從發(fā)展模式到發(fā)展理念的全方位轉(zhuǎn)變，而實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的“理論武器”和“政策抓手”，就是大力推進生態(tài)文明建設(shè)。就執(zhí)政黨建設(shè)來說，可以做的工作還有許多，但最根本的是“生態(tài)文明建設(shè)”重要性、緊迫性、艱巨性的思想教育，尤其是干部思想教育?！笆舜蟆眻蟾嬖趫?zhí)政黨建設(shè)部分強調(diào)了“執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗”和“精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險”，而必須強調(diào)的是，推進生態(tài)文明建設(shè)同樣是黨面臨的長期的、復雜的和嚴峻的考驗，生態(tài)環(huán)境管治失信危險，同樣在日趨尖銳地擺在全黨面前?？傊?，必須更加重視生態(tài)文明建設(shè)問題，實質(zhì)性提高全黨的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力。