疾病預(yù)防控制機構(gòu)預(yù)算績效管理問題與對策探析

胡寒雁

摘要：2017年10月，黨的十九大提出：建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。在法律層面，《預(yù)算法》要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、年度預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，對保證預(yù)算績效工作質(zhì)量有重要意義。文章在闡述疾病預(yù)防控制機構(gòu)預(yù)算績效管理重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當(dāng)前疾病預(yù)防控制機構(gòu)預(yù)算績效管理存在的問題，并針對性的提出完善疾病預(yù)防控制系統(tǒng)預(yù)算績效管理的對策措施。

關(guān)鍵詞：疾病預(yù)防控制機構(gòu)；預(yù)算績效；績效評價；績效管理

一、引言

預(yù)算績效管理是以績效為導(dǎo)向，將績效理念和管理方法融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理的核心，是指財政部門、主管部門、預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)的評價方法、指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出產(chǎn)出和效果進行客觀公正的評價。

2003年10月，中共十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，十七屆二中、五中全會分別提出了“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”和“完善政府績效評估制度”；黨的十八大報告進一步提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”；2017年10月，黨的十九大提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。在法律層面，《預(yù)算法》要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、年度預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，對保證預(yù)算績效工作質(zhì)量有重要意義。

疾病預(yù)防控制機構(gòu)（以下簡稱，疾控機構(gòu)）是具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位，財政投入也逐年增加。近年開始實施預(yù)算績效管理，目前處于探索起步階段。本文通過分析疾控機構(gòu)預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和存在問題，提出改進對策措施，以期對疾控機構(gòu)完善預(yù)算績效管理有所幫助。

二、目前疾控機構(gòu)預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理觀念薄弱，對預(yù)算資金使用績效不夠重視

1. 預(yù)算績效評價工作處于起步階段

疾控機構(gòu)預(yù)算績效管理的主體是財政部門、衛(wèi)生主管部門和作為預(yù)算單位的疾控機構(gòu)。目前我國事業(yè)單位的預(yù)算績效評價工作處于剛剛起步階段，由于每年預(yù)算（含預(yù)算績效目標(biāo)）編報、審核時間相對較短，部門預(yù)算一般采取專家集中匯審的形式。財政部門和衛(wèi)生主管部門對各預(yù)算單位最真實的資金需求掌握有限，對各預(yù)算單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置依據(jù)的充分性和目標(biāo)設(shè)置的合理性把控不嚴(yán)，預(yù)算資金的審核、批復(fù)更重視的是層層審批的流程完整性和合法合規(guī)性，往往只注重投入多少，但成效如何卻鮮有關(guān)注。

2. 對預(yù)算資金取得的經(jīng)濟效益和社會效益關(guān)注不夠

在疾控機構(gòu)預(yù)算資金的執(zhí)行過程中，財政檢查和預(yù)算資金執(zhí)行審計的重點多為資金使用的合法合規(guī)性和資金的執(zhí)行率等比較基本的內(nèi)容，而對預(yù)算資金使用的效果、對預(yù)算資金使用取得的經(jīng)濟效益和社會效益考量較少。

3. 績效評價結(jié)果反饋和問責(zé)有所欠缺

近兩年在疾控機構(gòu)實行預(yù)算申報時同時申報績效目標(biāo)，年終決算同時上報績效自評報告，報告內(nèi)容包括項目支出績效自評全覆蓋，并對預(yù)算年度整體支出績效和績效管理工作進行全面總結(jié)，但同時，由于長期以來決算是一個預(yù)算周期內(nèi)最后的一個環(huán)節(jié)，疾控機構(gòu)的預(yù)算績效管理也往往止步于決算時的績效自評價和總結(jié)，缺少對預(yù)算資金績效目標(biāo)的跟蹤、反饋和問責(zé)、獎懲機制，績效評價結(jié)果應(yīng)用、預(yù)算資金績效評價的深度不夠，績效信息公開不夠，這使得預(yù)算資金績效評價容易流于形式，流于表面化和程式化。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定和績效指標(biāo)不夠規(guī)范成熟，不利于預(yù)算績效評價

預(yù)算績效管理包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效考評和結(jié)果反饋三個主要環(huán)節(jié)，而績效目標(biāo)設(shè)定處于三個環(huán)節(jié)中提綱挈領(lǐng)的地位。經(jīng)文獻檢索，目前我國關(guān)于疾控機構(gòu)預(yù)算績效評價機制的研究不夠，預(yù)算績效評價指標(biāo)應(yīng)用處于探索階段，未能跟上財政體制改革和疾控機構(gòu)改革的步伐，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)缺乏明確的指向性和可行性，導(dǎo)致在預(yù)算績效評價時的可操作性不強，從而使得績效評價結(jié)果不夠客觀準(zhǔn)確。而且一些指標(biāo)的導(dǎo)向性在某種程度上有失偏頗，比如，資金執(zhí)行率是預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)考核和預(yù)算績效評價中極具重要性的指標(biāo)，一些部門在項目驗收時資金執(zhí)行率高，績效考評結(jié)果就好，反之有時甚至連項目驗收都通不過。

（三）績效管理和預(yù)算管理尚未有機融合

疾控機構(gòu)業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門在預(yù)算績效評價中的相對分離，尚未形成以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理機制。疾控機構(gòu)近年開展績效評價工作，就流程上來說，預(yù)算申報時填列項目支出績效目標(biāo)申報表，然后主管部門組織專家審核，決算時項目支出績效自評全覆蓋，疾控機構(gòu)對所有項目逐一自評，同時對機構(gòu)整體支出自評，并隨決算提交自評報告。主管部門依據(jù)疾控機構(gòu)自評報告將預(yù)算績效情況納入部門預(yù)算管理考核工作范圍，組織專家選擇部分項目進行評審。

這種主要依賴于自評的評價方式，一方面對疾控機構(gòu)加強績效管理與預(yù)算管理的有機融合有一定幫助，促進疾控機構(gòu)在觀念上重視績效管理工作，但該方式需要耗費編制者本來不夠的預(yù)算和決算申報時間，制約了績效評價工作質(zhì)量可靠性。另外，各疾控機構(gòu)進行績效自評的水平也參差不齊，對于相對靈活的評價指標(biāo)的理解也不盡一致，這也制約了績效評價工作的準(zhǔn)確性和可比性。再者，按照目前的評價工作流程，如前所述，主管部門對績效評價的反饋、監(jiān)管和問責(zé)相對缺失，使得疾控機構(gòu)根據(jù)評價結(jié)果反饋而進行的預(yù)算績效管理自我完善也相對缺失，整個績效評價工作的事前有目標(biāo)，事中有跟蹤、監(jiān)管和評價，事后有反饋、有整改完善的良性循環(huán)機制沒有形成。

三、完善疾控機構(gòu)預(yù)算績效管理的對策措施

（一）加強疾控機構(gòu)的預(yù)算績效管理認識，強化政府講求績效的氛圍

加強疾控機構(gòu)的預(yù)算績效管理認識是一個多維度的概念，需要一系列的制度和措施來保障落實。

1. 預(yù)算適當(dāng)透明，預(yù)算績效目標(biāo)和績效評價適當(dāng)透明

財政部門、衛(wèi)生主管部門和疾控機構(gòu)建立分級預(yù)算項目庫和相關(guān)預(yù)算績效評價管理信息系統(tǒng)，在一定范圍內(nèi)，對不涉及國家秘密和其他敏感信息的項目在立項時進行預(yù)算和預(yù)算績效目標(biāo)公示，年度終了、中期考核和項目完成進行績效目標(biāo)完成情況和績效評價公示，在同行層面、在一定社會層面落實對疾控機構(gòu)項目預(yù)算績效的監(jiān)督。同時，預(yù)算和績效透明在某種程度上也有利于疾控系統(tǒng)內(nèi)部各單位互相之間對預(yù)算績效管理的經(jīng)驗交流、溝通，有助于績效管理形成良性循環(huán)。

2. 疾控機構(gòu)需要在思想上重視預(yù)算項目績效管理

疾控機構(gòu)自身需要加強相關(guān)負責(zé)人和責(zé)任人績效管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)，尤其是加強對財政部2003年以來出臺的針對績效管理的系列試行辦法和指導(dǎo)意見的文件學(xué)習(xí)，這些文件包括：《中央級科教文部門項目績效考評管理試行辦法》（2003年）、《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》（2004年）、《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》（2005年）、《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（2011年）、《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》（2016年）。

疾控機構(gòu)相關(guān)人員在思想上重視預(yù)算項目績效管理，還需要制定具體的預(yù)算績效管理辦法和操作細則，在日常工作中融入預(yù)算績效管理理念，潛移默化，實行預(yù)算績效動態(tài)管理。

（二）建立科學(xué)合理、可操作的疾控機構(gòu)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

適當(dāng)?shù)念A(yù)算績效評價方法和指標(biāo)體系是疾控機構(gòu)預(yù)算績效管理、評價的基石。關(guān)于預(yù)算績效評價方法，財政部相關(guān)規(guī)章制度中設(shè)定了成本效益比較法、目標(biāo)預(yù)定與實施效果比較法及專家評議等基本方法。這些方法適用于對績效指標(biāo)完成情況考核評價，因此，以績效為核心，建立合理的指標(biāo)體系來考核評價疾控機構(gòu)預(yù)算的編制、執(zhí)行及結(jié)果，提高預(yù)算資金的產(chǎn)出效益是疾控機構(gòu)預(yù)算績效評價的重中之重，也是構(gòu)建疾控機構(gòu)績效評價機制的最關(guān)鍵步驟。

1. 將共性指標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)相結(jié)合

疾控機構(gòu)的主要職能有“疾病控制、衛(wèi)生應(yīng)急、科學(xué)研究和教育培訓(xùn)”等四個方面，相應(yīng)的經(jīng)費支持及項目評價針對的預(yù)算績效側(cè)重點也不一樣，評價時除共性指標(biāo)外，還有各自的關(guān)鍵指標(biāo)。以疾病控制和科學(xué)研究為例，財務(wù)指標(biāo)中的資金到位率、到位及時率和資金使用率是其共性指標(biāo)，而重點疾病防控督導(dǎo)、調(diào)研人次數(shù)和疾病防控技術(shù)文件編撰份數(shù)是疾病控制類項目的關(guān)鍵指標(biāo)，公開發(fā)表論文（專著）的影響因子（SCI）、年度項目結(jié)題率則是科研類項目的關(guān)鍵指標(biāo)。

2. 將業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)相結(jié)合

雖然疾控機構(gòu)的預(yù)算最終落實是在“錢”和“花錢”上，但事實上，“錢”是為“事”服務(wù)，為疾控機構(gòu)的核心職能所依托的專業(yè)工作服務(wù)，在疾控機構(gòu)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建中，業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)具有同等重要的地位。業(yè)務(wù)指標(biāo)主要從目標(biāo)設(shè)定及完成情況、科研進度及科研成果、教學(xué)及學(xué)科建設(shè)等方面進行指標(biāo)設(shè)置。

3. 將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合

對疾控工作完成程度的描述，除了可用可以量化的指標(biāo)外，有些時候還需要有針對無量綱化或難以量化的方面而設(shè)置的定性指標(biāo)。如評價疾控機構(gòu)某一科研項目的社會經(jīng)濟效益，可以從項目成果帶來的社會影響、能夠輻射到防控某種疾病或者解決某個檢驗檢測難題、成果轉(zhuǎn)化前景如何等對其進行定性評價。

三組指標(biāo)的結(jié)合只是疾控機構(gòu)績效評價指標(biāo)體系設(shè)置的一般原則，在頂層設(shè)計方面，財政部門和衛(wèi)生主管部門應(yīng)組織行業(yè)內(nèi)業(yè)務(wù)專家、財務(wù)專家和信息專家共同研發(fā)疾控機構(gòu)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，并在預(yù)算申報和決算報告中應(yīng)用、修正，最終形成系統(tǒng)完整的疾控機構(gòu)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，使疾控機構(gòu)的預(yù)算績效評價工作易于操作，易于比較，真正使績效評價言之有物。

（三）健全預(yù)算績效管理機制

1. 厘清預(yù)算管理主體績效管理職責(zé)

健全預(yù)算績效管理機制，主要是厘清部門職責(zé)，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果反饋和整改完善每個環(huán)節(jié)落到實處。

財政部門、衛(wèi)生主管部門和疾控機構(gòu)是預(yù)算績效管理的主體，疾控機構(gòu)經(jīng)過充分的事前分析論證，上報項目支出績效目標(biāo)；衛(wèi)生主管部門和財政部門負責(zé)審定目標(biāo)；三方共同完成績效跟蹤和績效監(jiān)管；年終決算由疾控機構(gòu)對整體績效和項目支出績效開展自評和總結(jié)，有條件的委托社會中介機構(gòu)進行評價；衛(wèi)生主管部門和財政部門有必要建立獨立的第三方評價機制，推進同行評價，加快績效評價專家隊伍建設(shè)，必要時抽查疾控機構(gòu)績效自評工作，由財政部門對第三方評價和同行評價工作予以規(guī)范，提高評價活動的開放性，保證評價工作的獨立公正，確保評價結(jié)果的科學(xué)客觀；衛(wèi)生主管部門和財政部門就績效完成情況向疾控機構(gòu)進行結(jié)果反饋，建立問責(zé)機制，獎優(yōu)懲劣。

2. 健全疾控機構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算績效管理機制

作為財政預(yù)算支出最終的執(zhí)行主體，疾控機構(gòu)在績效管理中起著最為關(guān)鍵的作用。同預(yù)算管理工作一樣，疾控機構(gòu)績效管理工作職能一般設(shè)在財務(wù)部門，但前述疾控機構(gòu)的主要職能決定了業(yè)務(wù)管理辦公室/疾控辦公室、科研、教育管理部門及各項目牽頭參與部門在績效管理工作中是不能缺席的，多部門的支持與協(xié)調(diào)決定了績效管理是一把手工程，單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視是推進績效管理工作的基本保障。

疾控機構(gòu)內(nèi)部績效管理長效機制的建設(shè)還有一個重要方面就是強化績效評價結(jié)果在來年預(yù)算編制中的真正應(yīng)用，使預(yù)算績效評價機制與問責(zé)激勵機制并行，促進疾控機構(gòu)管理上新臺階。

疾控機構(gòu)預(yù)算績效評價機制的建立和完善，使得疾控機構(gòu)實行績效問責(zé)與激勵有了依據(jù)。疾控機構(gòu)根據(jù)自評或第三方評價的結(jié)果反饋，督促預(yù)算績效未達到預(yù)期目標(biāo)的相關(guān)部門及時采取完善措施，糾偏整改，并將評價結(jié)果與預(yù)算安排有機結(jié)合，將績效評價結(jié)果作為來年預(yù)算安排的重要依據(jù)，發(fā)揮績效評價的激勵和約束作用，對績效評價成績突出的部門在來年的預(yù)算安排中予以適度的傾斜和獎勵，對于預(yù)算績效評價差的部門，在來年的預(yù)算安排中扣減部分額度。

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（作者單位：中國疾病預(yù)防控制中心病毒病預(yù)防控制所）