論依法推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境污染治理

劉勇華

摘要：我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)展成為影響農(nóng)村地區(qū)和諧穩(wěn)定的社會(huì)問(wèn)題。依法治國(guó)背景下，將環(huán)境污染的治理預(yù)防納入到法治軌道之內(nèi)，也是依法治國(guó)的應(yīng)有之義。文章在闡述農(nóng)村環(huán)境污染法治化治理必要性的基礎(chǔ)上，分別從立法層面、執(zhí)法層面、司法層面、監(jiān)督層面等幾個(gè)角度分析了我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染依法治理存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了解決問(wèn)題的有效對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境污染；依法

十九大報(bào)告提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是繼社會(huì)主義新農(nóng)村之后又一個(gè)解決三農(nóng)問(wèn)題的重大戰(zhàn)略。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)生態(tài)宜居型鄉(xiāng)村。黨的十九大報(bào)告還指出，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，加快水污染防治，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。因此，開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境污染治理，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村環(huán)境污染治理，有效治理是基礎(chǔ)，依法治理是關(guān)鍵。

一、農(nóng)村環(huán)境污染依法治理的現(xiàn)實(shí)需求

農(nóng)村環(huán)境污染，是指農(nóng)村居民在生產(chǎn)和生活活動(dòng)中，向農(nóng)村環(huán)境排入了超過(guò)其自?xún)裟芰Φ奈镔|(zhì)或能量，使得農(nóng)村環(huán)境的物理、生物等性質(zhì)發(fā)生變異，從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量下降，危害農(nóng)村居民正常生活和發(fā)展的條件。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境污染的類(lèi)型主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染、居民生活的污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的污染和城鎮(zhèn)浸染的轉(zhuǎn)移等。

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)展成為影響農(nóng)村地區(qū)和諧穩(wěn)定的社會(huì)問(wèn)題。依法治國(guó)背景下，將環(huán)境污染的治理預(yù)防納入到法治軌道之內(nèi)，也是依法治國(guó)的應(yīng)有之義。

首先，治理環(huán)境污染、預(yù)防環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一致趨勢(shì)，更是實(shí)現(xiàn)維護(hù)當(dāng)前公眾以及子孫后代合法權(quán)益必然路徑?；诖耍谵r(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益嚴(yán)峻的背景下，也有必要采取積極措施來(lái)治理，來(lái)應(yīng)對(duì)與解決，而法治則成為必然之選。

其次，法律是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要間接驅(qū)動(dòng)力和干預(yù)策略，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理最重要的，最為有效的手段之一。法律能夠?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境污染治理的展開(kāi)提供明確的依據(jù)和指引，以及對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行污染不法行為進(jìn)行必要的約束和懲戒，從而形成全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。

二、依法治理農(nóng)村環(huán)境污染存在的主要問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前在依法治理農(nóng)村環(huán)境污染中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法及普法等幾個(gè)層面。

（一）立法層面

1. 缺乏對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的單獨(dú)規(guī)定

盡管我國(guó)已經(jīng)初步形成了以憲法為核心，以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主體、以各地環(huán)境保護(hù)法規(guī)為補(bǔ)充的較為豐富和完善的環(huán)境保護(hù)法律體系，但我國(guó)現(xiàn)階段并沒(méi)有單獨(dú)對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的問(wèn)題作出規(guī)定，事實(shí)上，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題有其特殊之處，而相關(guān)立法的籠統(tǒng)的規(guī)定，使得對(duì)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染的防治缺乏針對(duì)性。

2. 缺乏對(duì)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定

公民環(huán)境權(quán)，理應(yīng)成為公民的基本權(quán)利，也應(yīng)該成為對(duì)農(nóng)村地區(qū)群眾合法環(huán)境權(quán)益進(jìn)行保障的主要依據(jù)。但現(xiàn)階段，我國(guó)憲法及其他相關(guān)法律中，并無(wú)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，這意味著公民無(wú)法以侵害自身環(huán)境權(quán)為由來(lái)請(qǐng)求侵權(quán)主體來(lái)進(jìn)行賠償。

3. 地方性法規(guī)存在欠缺

基層農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染防治工作的展開(kāi)，也要依托地方性法規(guī)來(lái)進(jìn)行。地方性法規(guī)更細(xì)致，更全面，針對(duì)性也更強(qiáng)，在依法治理農(nóng)村環(huán)境污染方面所能發(fā)揮的作用不容小覷?，F(xiàn)階段，我國(guó)各省份大多出臺(tái)了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例，具有積極的指導(dǎo)意義。但部分地方性法規(guī)存在立法時(shí)間長(zhǎng)，立法滯后性現(xiàn)象突出等問(wèn)題。此外，我國(guó)多數(shù)省份也尚未制定地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的展開(kāi)也是不利的。

（二）執(zhí)法層面

1. 執(zhí)法依據(jù)不足?，F(xiàn)階段執(zhí)法層面，一個(gè)突出的問(wèn)題就是執(zhí)法依據(jù)不全面。我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)環(huán)境污染治理的法律規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，再加上存在立法空白，這樣勢(shì)必會(huì)造成執(zhí)法依據(jù)不足。比如，如國(guó)家環(huán)?？偩衷凇缎笄蒺B(yǎng)殖污染防治管理辦法》中只對(duì)畜禽養(yǎng)殖規(guī)模作了規(guī)定，沒(méi)有明確污染確定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一些小型的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，即使其已經(jīng)造成了環(huán)境的污染，引發(fā)了周?chē)罕姷馁|(zhì)疑不滿(mǎn)，執(zhí)法部門(mén)卻不能依據(jù)法律的規(guī)定來(lái)展開(kāi)執(zhí)法。

2. 執(zhí)法受地方保護(hù)主義影響?；鶎拥貐^(qū)環(huán)保部門(mén)的獨(dú)立性不夠，在執(zhí)法工作中會(huì)受到政府的影響，會(huì)受到其他部門(mén)的干預(yù)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染行為，更是很容易受到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等的阻撓阻礙，使得執(zhí)法工作展開(kāi)舉步維艱。

3. 執(zhí)法力量薄弱。我國(guó)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作人員專(zhuān)業(yè)度不高，人手不足等，都成為制約環(huán)境執(zhí)法工作展開(kāi)的瓶頸。在環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置上，我國(guó)現(xiàn)階段最低一級(jí)的是縣級(jí)，也就是說(shuō)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無(wú)環(huán)保機(jī)構(gòu)，僅有環(huán)境保護(hù)辦公室，工作人員數(shù)量很少?？h級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)也多在農(nóng)村地區(qū)工業(yè)環(huán)保方面，對(duì)于其他農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)象的關(guān)注不足。

（三）司法層面

1. 環(huán)境公益訴訟制度落實(shí)不到位。

雖然我國(guó)明確了環(huán)境公益訴訟制度，但這一制度也存在一些立法上的欠缺以及司法實(shí)務(wù)中運(yùn)行中的阻力和困境。比如環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟主體提起訴訟的案例很少，主要也是因?yàn)榄h(huán)保非政府組織能力有限，獨(dú)立性不強(qiáng)。

2. 環(huán)境訴訟時(shí)效短、證據(jù)搜集難。

當(dāng)前我國(guó)環(huán)境訴訟的時(shí)效時(shí)間過(guò)短，超出20年的訴訟時(shí)效，受害者可能就無(wú)法通過(guò)訴訟的方式來(lái)維權(quán)，而環(huán)境污染所帶來(lái)的傷害可能會(huì)要超出20年才能在受害者身心的健康方面有所體現(xiàn)，特別是村民因法律素養(yǎng)不高，取證意識(shí)不強(qiáng)，直接導(dǎo)致其維權(quán)的艱難。

（四）監(jiān)督層面

1. 行政監(jiān)督不力。

盡管現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)所擔(dān)負(fù)的監(jiān)督管理職責(zé)，但這條規(guī)定在實(shí)踐中仍面臨不少困境。農(nóng)村基層地區(qū)政府部門(mén)，基層村委會(huì)等，大多都是更關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益，對(duì)農(nóng)村地區(qū)不同主體環(huán)境保護(hù)的行為缺乏足夠的監(jiān)督監(jiān)管。

2. 社會(huì)監(jiān)督不到位。

環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)需要多元主體共同參與的工作，但當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村地區(qū)存在的環(huán)境污染現(xiàn)象，新聞媒體、環(huán)保NGO等相關(guān)主體的關(guān)注度并不高，廣大農(nóng)民參與環(huán)保的觀念缺失，亦不能成為社會(huì)監(jiān)督的重要部分，直接影響了社會(huì)監(jiān)督的效果。

（五）觀念層面

1. 農(nóng)民環(huán)保法律意識(shí)淡薄。

一方面，廣大農(nóng)民自身就缺乏環(huán)保意識(shí)，自身可能存在一些破壞環(huán)境污染環(huán)境的不當(dāng)行為，且不以為然，對(duì)環(huán)境污染的現(xiàn)象也是熟視無(wú)睹；其次，部分農(nóng)民也存在追求經(jīng)濟(jì)效益的短視目光，對(duì)于進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)的污染環(huán)境的企業(yè)，即使企業(yè)污染超標(biāo)，部分農(nóng)民也認(rèn)為只要給錢(qián)就“一切都好說(shuō)”。這種思想上的短視，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染的防治得不到普遍的支持。

另一方面，廣大農(nóng)民缺乏環(huán)保法律意識(shí)、法律觀念。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村地區(qū)存在的環(huán)境污染行為，大多不知該如何解決，更沒(méi)有積極維權(quán)的觀念和意識(shí)，也大多不知道不清楚如何維權(quán)，導(dǎo)致合法權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

2. 農(nóng)村村干部環(huán)保法律意識(shí)淡薄。

現(xiàn)階段，部分農(nóng)村地區(qū)村干部，出現(xiàn)了急功近利的思想，過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)效益，缺乏基本的環(huán)保觀念與法律意識(shí)，隨意利用手中的權(quán)力，為高污染企業(yè)大開(kāi)方便之門(mén)。如此一來(lái)，部分被城市“拋棄”的高污染企業(yè)，經(jīng)過(guò)“包裝”后又進(jìn)入了農(nóng)村地區(qū)，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成嚴(yán)重污染和破壞，也成為威脅村民健康的嚴(yán)重不利因素。正是因?yàn)榇甯刹克枷胗^念上的落后，法律意識(shí)的淡薄，也使得農(nóng)村的環(huán)境污染問(wèn)題愈演愈烈。

三、依法治理農(nóng)村環(huán)境污染的思考

（一）完善農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系

1. 應(yīng)該明確公民享有環(huán)境權(quán)。我國(guó)應(yīng)該在憲法中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，使環(huán)境權(quán)順利成為我國(guó)憲法中的一項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)該在環(huán)保法、民法、刑法等立法中，都體現(xiàn)出對(duì)公民環(huán)境權(quán)的尊重和保護(hù)。

2. 可以考慮結(jié)合農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染防治的問(wèn)題，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)的《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》，以體現(xiàn)立法的針對(duì)性，更好地為農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染防治問(wèn)題提供法律依據(jù)，奠定法律基礎(chǔ)。

3. 各省各地應(yīng)結(jié)合本地的實(shí)際情況，進(jìn)一步出臺(tái)及完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，尤其是要及時(shí)更新立法，體現(xiàn)立法的與時(shí)俱進(jìn)，為本地區(qū)農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的展開(kāi)提供明確的法律依據(jù)，確保各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作的順利有序展開(kāi)。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法機(jī)制

1. 明確執(zhí)法依據(jù)。這一點(diǎn)也要和立法的完善統(tǒng)一結(jié)合起來(lái)，通過(guò)立法的修訂完善，增強(qiáng)立法的可操作性，進(jìn)一步完善環(huán)保執(zhí)法的實(shí)體和程序規(guī)定。

2. 轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念。地方政府應(yīng)該摒棄地方保護(hù)主義，轉(zhuǎn)變過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益的錯(cuò)誤做法。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境情況的監(jiān)測(cè)，從源頭上減少污染乃提高農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的必然路徑。

3. 增強(qiáng)執(zhí)法力量。進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法力量，增加執(zhí)法人員的配比，并不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和能力。農(nóng)村基層地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行，增加基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)環(huán)境保護(hù)局，同時(shí)增加人手，吸引專(zhuān)業(yè)的環(huán)保人才加入到執(zhí)法隊(duì)伍之中。對(duì)于環(huán)保工作人員，要定期進(jìn)行培訓(xùn)培養(yǎng)，提升其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

4. 開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。農(nóng)村地區(qū)環(huán)保執(zhí)法工作的展開(kāi)，僅靠環(huán)保部門(mén)是不夠的。要提高執(zhí)法效果，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督的目標(biāo)，需要其他各相關(guān)部門(mén)的配合，共同展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，以提升執(zhí)法的效果。比如環(huán)保部門(mén)與農(nóng)業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，重點(diǎn)查處農(nóng)業(yè)林業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的可能影響環(huán)境安全的行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。農(nóng)村環(huán)保部門(mén)還應(yīng)該積極與城市地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，重點(diǎn)查處城市地區(qū)污染物隨意排放到農(nóng)村的行為，從源頭上減少農(nóng)村地區(qū)污染物的排放。

（三）優(yōu)化環(huán)境公益訴訟

1. 完善環(huán)境公益訴訟制度。

適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟制度的原告范圍，使更多主體可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，從而對(duì)破壞環(huán)境的主體形成威懾震懾。同時(shí)，我們應(yīng)該鼓勵(lì)環(huán)保非政府組織發(fā)展，提高其獨(dú)立性專(zhuān)業(yè)性，并且為環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟提供幫助支持。

2. 減輕受害者舉證責(zé)任

農(nóng)村環(huán)境污染侵權(quán)案件中，受害者多為農(nóng)民，自身的知識(shí)能力素質(zhì)一般，本身維權(quán)就面臨難題，再加上農(nóng)民大多收入不高，可能因無(wú)力承受舉證方面的壓力而導(dǎo)致不得不放棄訴訟，反而通過(guò)上訪、群體性事件等方式來(lái)維權(quán)，成為影響地區(qū)穩(wěn)定的不利因素。基于此，我國(guó)應(yīng)在司法活動(dòng)中，進(jìn)一步減輕受害者一方的舉證壓力舉證責(zé)任。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染的監(jiān)管

1. 要加強(qiáng)行政監(jiān)管。政府在農(nóng)村環(huán)境污染的監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。要進(jìn)一步明確各行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理方面的職權(quán)，避免因職權(quán)不清晰而出現(xiàn)相互推諉的情形。

2. 進(jìn)一步健全政府問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于基層政府在農(nóng)村環(huán)境污染方面存在的問(wèn)題及工作的失職等，應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)、行政主體、社會(huì)公眾等行使問(wèn)責(zé)權(quán)，追究相關(guān)政府部門(mén)及其工作人員的行政及法律責(zé)任，以此來(lái)督促行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，更好地保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利。

3. 應(yīng)發(fā)揮新聞媒體、環(huán)保公益組織等非政府組織在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境污染治理方面的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的目的。

（五）提升村民和村干部的環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)人人參與，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變廣大農(nóng)民環(huán)境保護(hù)觀念，重點(diǎn)是要提高村民及村干部在環(huán)境污染治理、在環(huán)境保護(hù)方面的法律意識(shí)，使其真正認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)是應(yīng)該在法治框架內(nèi)展開(kāi)的。對(duì)村干部而言，作為基層村民自治組織的管理者領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)該提高自身的環(huán)保意識(shí)與法律意識(shí)，應(yīng)該要積極主動(dòng)地杜絕高污染企業(yè)，避免污染嚴(yán)重的企業(yè)借機(jī)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成污染和破壞。

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（作者單位：中共湖南省委黨校法學(xué)教研部）