對取消公文上行文“簽發(fā)人”格式要素的利弊分析

范錚

摘 要：文章對田煜關(guān)于公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端進(jìn)行商榷，提出公文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史應(yīng)追溯到1950年政務(wù)院秘書廳發(fā)布的《公文處理暫行辦法（草案）》，探討上行文標(biāo)注簽發(fā)人有引起上級關(guān)注、避免簽發(fā)程序錯誤、避免公文格式單調(diào)等方面作用，不宜取消這一格式要素。

關(guān)鍵詞：公文格式；簽發(fā)人；上行文

《檔案管理》2018年第5期刊發(fā)了田煜的文章《對取消公文上行文“簽發(fā)人”要素的可行性研究》，關(guān)于公文上行文簽發(fā)人格式要素是否有必要取消，筆者提出幾點(diǎn)拙見與田煜商榷，并歡迎公文學(xué)界同仁指正。

1 關(guān)于公文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變

田煜認(rèn)為國務(wù)院辦公廳1981年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》中規(guī)定的公文格式要素并未包括“簽發(fā)人”，1987年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第8條規(guī)定：“公文一般由標(biāo)題、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成?！蠄髧鴦?wù)院的公文，應(yīng)注明簽發(fā)人?！币虼说贸隽恕霸诠纳闲形臉?biāo)注簽發(fā)人不是從來就有”“簽發(fā)人從無到有”的結(jié)論。據(jù)筆者考證，中華人民共和國成立后，黨政機(jī)關(guān)公文處理辦法經(jīng)歷了九次歷史演變。1950年12月30日政務(wù)院秘書廳發(fā)布《公文處理暫行辦法（草案）》；1951年9月2日政務(wù)院秘書廳發(fā)布《公文處理暫行辦法》；1981年2月27日國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》；1987年2月18日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》；1989年4月25日中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理條例（試行）》；1993年 11月 21日國務(wù)院辦公廳對《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》進(jìn)行了修訂；1996年5月3日中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》；2000年8月20日國務(wù)院重新發(fā)布《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》；2012年4月6日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》為現(xiàn)行有效的黨政機(jī)關(guān)公文處理工作法規(guī)。追根溯源，中華人民共和國成立后我國首個公文處理辦法應(yīng)從1950年政務(wù)院秘書廳發(fā)布的《公文處理暫行辦法（草案）》算起，而該辦法和1951年政務(wù)院發(fā)布的《公文處理暫行辦法》都將“簽報”作為公文文種之一。該文種規(guī)定“簽報：為報告的另一種形式。為簡便迅速地處理某些重要事項，由首長親筆書寫，直接送上級首長批答，不必經(jīng)過普通公文手續(xù)，只簽名不用機(jī)關(guān)印信”。這應(yīng)該作為中華人民共和國成立以來上行文標(biāo)注簽發(fā)人的源頭。因此，田煜同志認(rèn)為“在公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人不是從來就有”“簽發(fā)人從無到有”的結(jié)論是片面的。

田煜認(rèn)為1987年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》“將‘簽發(fā)人作為公文的一個要素予以規(guī)定，但僅限于上報國務(wù)院的公文”更是有失偏頗。1987年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》發(fā)布后，各省貫徹該辦法，紛紛出臺了實(shí)施細(xì)則。如，《廣東省〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉實(shí)施細(xì)則》第三章第九條第三款規(guī)定：“向上級機(jī)關(guān)請示或報告，應(yīng)注明簽發(fā)人?！?[1]《吉林省國家行政機(jī)關(guān)公文處理實(shí)施細(xì)則》第三章第八條第三款規(guī)定：“省政府上報國務(wù)院的公文，省政府各委辦廳局、各直屬機(jī)構(gòu)和各市、州政府、行署上報省政府的公文，應(yīng)在文頭右下方、標(biāo)題右上方印上簽發(fā)人的姓名?！盵2]由此可見，上行文需注明簽發(fā)人這一規(guī)定不僅僅限于上報國務(wù)院的公文。在官方文件中明確規(guī)定上行文中標(biāo)注“簽發(fā)人”應(yīng)從1987年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》算起，而不是田煜同志認(rèn)為的以2000年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》為首次。

2 上行文標(biāo)注“簽發(fā)人”的必要性分析

田煜認(rèn)為，標(biāo)注“簽發(fā)人”“從一個側(cè)面反映了一些上級單位對下級單位上報公文質(zhì)量不認(rèn)可，并通過增加‘簽發(fā)人的方式，在一定程度上提高了上報公文的質(zhì)量，并將此種公文格式作為上行文的必備格式固化下來”。他將標(biāo)注簽發(fā)人視為提高上報公文質(zhì)量的措施，其后又闡述“其作用也不是為了公文的生效或作為進(jìn)入下一個制發(fā)流程的前提，而是重視公文上行文的一個標(biāo)志”。將標(biāo)注簽發(fā)人的主要意圖歸結(jié)為體現(xiàn)對上行文的重視。事實(shí)上，公文的簽發(fā)與公文格式要素中標(biāo)注簽發(fā)人是兩個概念。“‘簽發(fā)是公文擬制過程中的一個必備程序。所有公文應(yīng)當(dāng)經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批簽發(fā)，不論是上行文、下行文還是平行文，也不管是什么文種，任何公文都必須履行‘簽發(fā)的相關(guān)程序和手續(xù)?！灠l(fā)是領(lǐng)導(dǎo)人行使職權(quán)的一種行為，是公文處理的一個過程和必備環(huán)節(jié)。公文一經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人‘簽發(fā)，就意味著該公文已經(jīng)產(chǎn)生法定效力?！盵3]公文的簽發(fā)有規(guī)定的程序，上行文一般由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)，平行文和下行文一般由分管負(fù)責(zé)同志簽發(fā)，即使規(guī)定上行文不必標(biāo)注簽發(fā)人，其由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)的程序不能變。筆者認(rèn)為，上行文標(biāo)注簽發(fā)人主要有以下作用：

其一，標(biāo)注簽發(fā)人主要用于區(qū)別上行文與下行文、平行文。如收到一份公文在版頭部分標(biāo)注有簽發(fā)人，該文必定是上行文，是下級的請示、報告或意見等，標(biāo)注簽發(fā)人以示莊重并引起上級的關(guān)注。反之，版頭部分未標(biāo)注簽發(fā)人的公文，一定不是上行文，只能是平行文或下行文。

其二，標(biāo)注簽發(fā)人可以固化上行文由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)這一程序，避免出現(xiàn)上行文僅由分管負(fù)責(zé)人簽發(fā)就正式行文的錯誤。

其三，避免公文格式的單調(diào)性。當(dāng)然，如果統(tǒng)一成一種格式，不論上行文、平行文、下行文都不標(biāo)注簽發(fā)人，學(xué)界可做探討，但在實(shí)際應(yīng)用中與現(xiàn)行的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》相悖，屬于錯誤應(yīng)用。以這種方式簡而化之，公文格式未免太過單調(diào)。

3 上行文標(biāo)注簽發(fā)人的弊端分析

田煜認(rèn)為弊端之一是“增加領(lǐng)導(dǎo)人辦文負(fù)擔(dān)，影響辦文效率”。事實(shí)上，上行文由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)是《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》賦予“一把手”的權(quán)力，也是“一把手”應(yīng)盡的義務(wù)，這是上行文必須履行的簽發(fā)程序。標(biāo)注簽發(fā)人是公文排版人員的工作，在“一把手”簽發(fā)后將“簽發(fā)人”三個字及簽發(fā)人的姓名標(biāo)注在公文上，可以說僅是增加了排版人員的負(fù)擔(dān)，與增加領(lǐng)導(dǎo)人辦文負(fù)擔(dān)沒有任何關(guān)系。田煜同志認(rèn)為的增加負(fù)擔(dān)指的是上行文需要由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)這一程序?qū)Α耙话咽帧眮碚f增加了負(fù)擔(dān)，與標(biāo)不標(biāo)注簽發(fā)人格式要素沒有關(guān)系。在如今轉(zhuǎn)變作風(fēng)，大力消減“文山會?！钡男蝿菹拢瓢l(fā)公文數(shù)量大幅減少，加之信息化辦公系統(tǒng)的大量應(yīng)用，上行文由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)往往在網(wǎng)上就能實(shí)現(xiàn)，因“一把手”出差、外出學(xué)習(xí)等影響辦文效率的情形大大降低。

田煜認(rèn)為弊端之二是“導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)工作分工、公文處理權(quán)限、公文格式相互沖突”。他認(rèn)為：“公文處理實(shí)踐中，往往會出現(xiàn)以下情況：一是公文底稿簽發(fā)欄中的簽發(fā)人是由分管該項工作的副職領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，公文上標(biāo)注的簽發(fā)人卻是單位主要負(fù)責(zé)人，公文底稿與上行文上標(biāo)注的簽發(fā)人姓名不一致，從而造成公文制發(fā)程序有悖于條例規(guī)定，甚至影響公文的合法性；二是公文底稿和正文的簽發(fā)人都為單位一把手，但公文涉及事項為其他副職領(lǐng)導(dǎo)人分管，不是單位一把手親自分管，這樣必然導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)工作分工與公文處理權(quán)限不一致；三是公文底稿和正文均為分管副職領(lǐng)導(dǎo)人，與上行文標(biāo)注的簽發(fā)人必須為單位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求?！薄饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第九條第六款規(guī)定：“上行文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注簽發(fā)人姓名?！钡诙l規(guī)定：“公文應(yīng)當(dāng)經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批簽發(fā)。重要公文和上行文由機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)?！钡谝?、第三種情形都違反了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的簽發(fā)程序。上行文的簽發(fā)應(yīng)由分管副職首先會簽，然后由“一把手”簽發(fā)，在公文底稿簽批箋上需要由兩位領(lǐng)導(dǎo)分別簽署意見并署名，印制好的公文標(biāo)注簽發(fā)人和“一把手”署名。在單位中“一把手”主持全面工作，對全部工作負(fù)總責(zé)，第二種情形公文底稿和正文的簽發(fā)人都為單位“一把手”，正是體現(xiàn)了在單位中“一把手”要對所有工作負(fù)責(zé)，不存在因上行文由“一把手”簽發(fā)而導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)工作分工與公文處理權(quán)限不一致的情形。

田煜認(rèn)為弊端之三是“上行文標(biāo)注簽發(fā)人與特殊文種存在沖突”。他認(rèn)為，“令”作為下行文，“議案”作為平行文，標(biāo)注簽發(fā)人與“《條例》規(guī)定的僅在上行文標(biāo)注簽發(fā)人的要求不一致”?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定“上行文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注簽發(fā)人姓名”，并不是田煜同志認(rèn)為的“僅在上行文標(biāo)注簽發(fā)人”?！皯?yīng)當(dāng)”意味著作為上行文就應(yīng)該標(biāo)注簽發(fā)人，這一規(guī)定沒有把平行文、下行文允許標(biāo)注簽發(fā)人絕對排除在外，為“令”和“議案”兩個文種可以標(biāo)注簽發(fā)人留下了空間?！傲睢焙汀白h案”作為特殊文種，由特定的機(jī)關(guān)制發(fā)，有特殊的公文格式，在落款處標(biāo)注簽發(fā)人，使用簽發(fā)人簽名章可看作一般標(biāo)注簽發(fā)人公文（請示、報告、意見）與特殊公文格式的關(guān)系，而不應(yīng)作為格式上的沖突。

筆者認(rèn)為，如果非要找出上行文標(biāo)注簽發(fā)人的弊端，僅僅在于增加了一種公文格式要素，需要文秘人員熟練掌握，如果掌握不當(dāng)，就會出現(xiàn)違反《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的問題。

4 結(jié)語

綜上所述，從公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端來看，標(biāo)注簽發(fā)人可以區(qū)分上行文與下行文、平行文，以引起上級機(jī)關(guān)的關(guān)注；可以固化上行文由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)這一程序，避免簽發(fā)程序錯誤；可以避免公文格式的單調(diào)性。上行文標(biāo)注簽發(fā)人是必要的，不應(yīng)取消。但作為文秘工作者需要熟練掌握有關(guān)規(guī)定，以免使用不當(dāng)，出現(xiàn)錯誤。

參考文獻(xiàn)：

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[2]中顧法律網(wǎng)，法律法規(guī)，http：//www.9ask.cn/fagui/198805/276781_1.html.

[3]蘇武榮.正確認(rèn)識公文的“簽發(fā)”與“簽發(fā)人”[J].應(yīng)用寫作，2016（12）：17.

（作者單位：滄州師范學(xué)院文學(xué)院 來稿日期：2019-02-03）