雙套制的發(fā)展、衍變與實(shí)踐反思

文振興

摘 要：本文對(duì)雙套制的研究發(fā)展階段進(jìn)行了簡(jiǎn)要?dú)w納，將其分為論證、推廣和反思三個(gè)階段；闡述了雙套制在實(shí)踐中的衍變模式，包括單套制、互補(bǔ)制和混合制；在分析成因的基礎(chǔ)上，提出了要強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)、分清輕重緩急做好雙套制與單套制的建設(shè)以及重視安全技術(shù)等應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：雙套制；衍變模式；單套制；混合制

Abstract：This paper briefly divides the research and development stages of the double-set system into three stages： argumentation， promotion and reflection. And then， the several evolution modes of the double-set system in practice including single-set system， complementary-set system， and mixed-set system are expounded. On the basis of the analysis of the causes， it is proposed to strengthen the construction of laws and regulations， to prioritize the construction of double-set system and single-set system， and to pay attention to safety technologies.

Keywords：Double-set system； Evolution mode； Measure

在CNKI中以“主題=雙套制”進(jìn)行檢索，剔除新聞、簡(jiǎn)訊后，得到論文120篇。根據(jù)文獻(xiàn)，上世紀(jì)90年代初最早提出的雙套制指案卷雙套制，即要求紙質(zhì)檔案歸檔數(shù)量為兩套，一套按規(guī)定移交進(jìn)館，另一套由檔案室留存[1]；到上世紀(jì)90年代中期，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子文件應(yīng)運(yùn)而生，雙套制的含義發(fā)生了變化，主要指電子與紙質(zhì)兩種保存形式之間的互轉(zhuǎn)，一是把電子文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)文件保存，二是把紙質(zhì)文件數(shù)字化為電子文件保存。值得指出的是，案卷雙套制不在本文討論范圍之內(nèi)。

1 雙套制的發(fā)展階段

1.1 論證階段。從上世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，主要對(duì)紙質(zhì)文件和電子文件進(jìn)行比較研究，通過(guò)對(duì)比兩者的優(yōu)、劣勢(shì)，論證雙套制長(zhǎng)期存在的必要性。

1.2 推廣階段。從21世紀(jì)初以來(lái)的十多年，是雙套制的普及期。該階段研究?jī)?nèi)容有兩個(gè)：一是雙套制的適用范圍；二是人事檔案、高校檔案、城建檔案、病歷檔案等特定類(lèi)型檔案雙套制管理模式的實(shí)現(xiàn)。

1.3 反思階段。近幾年，隨著電子文件數(shù)量不斷增多，雙套制成本高、擠占庫(kù)房等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，加之單套制試點(diǎn)工作取得了一些成效，如何從雙套制過(guò)渡到單套制成為研究熱點(diǎn)。

2 雙套制在實(shí)踐中的衍變

由于各單位的檔案規(guī)模、管理預(yù)算、信息技術(shù)水平等具體條件不同，雙套制在實(shí)踐應(yīng)用中也產(chǎn)生了一些變體，衍生成了五種模式。

2.1 雙套制（圖1）。不管文件在形成時(shí)是紙質(zhì)文件還是電子文件，均以紙質(zhì)和電子兩種形式歸檔保存，且互相關(guān)聯(lián)、一一對(duì)應(yīng)。

2.2 單套制（圖2、圖3）。單套制是指文件僅以一種形式歸檔保存，或是紙質(zhì)檔案，或是電子檔案。實(shí)際上，在電子文件產(chǎn)生之前，我國(guó)檔案工作實(shí)行的就是紙質(zhì)檔案單套制。在電子文件產(chǎn)生之后，紙質(zhì)檔案單套制多了一層含義，即由電子設(shè)備產(chǎn)生的文件轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)形式歸檔保存。電子檔案單套制是信息時(shí)代催生的一種管理模式，值得指出的是，目前，幾乎沒(méi)有單位會(huì)將紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)化為單一的電子文件存檔，因此，電子檔案單套制的含義比較單一，意為經(jīng)由電子設(shè)備產(chǎn)生的文件直接歸檔保存。

2.3 互補(bǔ)制（圖4）。這種模式是指一部分文件僅以紙質(zhì)形式保存，另一部分文件僅以電子形式保存，兩者構(gòu)成一套完整的檔案。互補(bǔ)制模式一般在以“卷”作為保存單位的科技檔案中出現(xiàn)。

2.4 混合制（圖5）。以上三種模式的任意組合，在一套完整的檔案中，有的文件有紙質(zhì)和電子兩種相互對(duì)應(yīng)的保存形式，有的文件只有兩種形式中的一種。

3 雙套制的實(shí)踐反思

3.1 原因分析。雙套制在實(shí)踐中衍生出了上述變體，究其根本，主要是檔案工作環(huán)境發(fā)生了變化。最初，雙套制易于被接受，一方面是當(dāng)時(shí)條件下的電子文件不符合檔案的證據(jù)性要求，它不具備法律憑證地位，存在信息易更改、載體不穩(wěn)定等缺陷[2]，另一方面，電子文件占比小，它雖然打破了紙質(zhì)檔案一枝獨(dú)秀的格局，但尚未從根本上改變傳統(tǒng)檔案工作方式。

然而，隨著社會(huì)的高速運(yùn)轉(zhuǎn)與信息技術(shù)的快速發(fā)展，文件數(shù)量激增，經(jīng)由電子設(shè)備產(chǎn)生的文件越來(lái)越多，完全采用雙套制，會(huì)使檔案人員不堪重負(fù)。以長(zhǎng)江科學(xué)院為例，自2009年，該院的收、發(fā)文實(shí)現(xiàn)了經(jīng)由OA流轉(zhuǎn)處理；2011年，又啟用了科研檔案網(wǎng)上歸檔流程，部分重要文件可由OA系統(tǒng)直接歸入檔案庫(kù)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，如表1所示，文書(shū)、合同、榮譽(yù)、科研4類(lèi)檔案，2016年的歸檔數(shù)量相比10年前，幾乎都翻了倍。此外，對(duì)水文、氣象等單位而言，很多觀測(cè)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是由計(jì)算機(jī)24小時(shí)不間斷記錄的，如果要將這些原始數(shù)據(jù)打印成冊(cè)，會(huì)對(duì)整編、庫(kù)房造成嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)?？梢哉f(shuō)，在電子檔案單套制的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)尚未成熟的前提下，各單位在雙套制的基礎(chǔ)上衍生出的電子檔案單套制、互補(bǔ)制、混合制，實(shí)則是對(duì)現(xiàn)實(shí)的一種“妥協(xié)”，是一種暫行手段。

3.2 應(yīng)對(duì)策略

3.2.1 強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)，保障檔案的真實(shí)與完整。傳統(tǒng)檔案工作重藏，且有一套成熟的方法與制度，比如，可以通過(guò)簽名、批示、印信等痕跡來(lái)確認(rèn)檔案的原始記錄性，可以通過(guò)分類(lèi)、組卷、排序等方法來(lái)保持文件之間的有機(jī)聯(lián)系。然而，傳統(tǒng)檔案工作的法規(guī)制度并不完全適用于電子文件的管理，為此，須建立健全法規(guī)制度，規(guī)范檔案工作，確保檔案的真實(shí)與完整。

第一，國(guó)家要順應(yīng)檔案工作實(shí)際，盡快研究出臺(tái)有關(guān)法規(guī)政策，從法律、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等層面明確電子文件的法律地位以及確保其證據(jù)性價(jià)值的行動(dòng)要求，為直接歸檔電子文件正名。

第二，各基層檔案室要完善檔案工作制度。目前，只有紙質(zhì)檔案單套制、雙套制是行業(yè)認(rèn)可過(guò)的管理模式。在當(dāng)前紙質(zhì)文件與電子文件并存時(shí)期，采用雙套制，無(wú)疑是兼顧安全保管與方便利用的不二法門(mén)。各單位如果在實(shí)踐中不得不采用互補(bǔ)制、混合制、電子文件單套制，就必須認(rèn)清其特點(diǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)并制定相應(yīng)的暫行保障措施?；パa(bǔ)制、混合制、電子檔案單套制是不完全的雙套制，它們中的電子文件多由電子設(shè)備直接產(chǎn)生且不打印為紙質(zhì)文件歸檔，其風(fēng)險(xiǎn)在于數(shù)據(jù)的安全存儲(chǔ)。此外，互補(bǔ)制、混合制兩種管理模式除有電子文件外，還有紙質(zhì)文件，其特點(diǎn)是一套完整的檔案分儲(chǔ)于兩種介質(zhì)中，這種模式使得檔案資源分散，不便于檔案的利用。因此，要立足檔案的原始屬性，明確電子文件歸檔、存儲(chǔ)與備份的工作要求，要充分利用卷內(nèi)目錄、備考表等管理工具，從邏輯層面保持檔案的完整性，總之，要完善檔案工作制度，規(guī)范檔案工作。

3.2.2 分清輕重緩急，做好雙套制與電子檔案單套制的建設(shè)。2016年，《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出了要加快推進(jìn)電子檔案管理水平，號(hào)召“有條件的部門(mén)開(kāi)展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)”[3]，這表明從雙套制發(fā)展為電子檔案單套制已曙光初現(xiàn)，何時(shí)推行只是時(shí)間問(wèn)題。然而，處在電子文件與紙質(zhì)文件并存與激增的過(guò)渡時(shí)期，條件不成熟的檔案部門(mén)切不能眉毛胡子一把抓，必須分清輕重緩急，做好雙套制與電子檔案單套制的建設(shè)。

第一，優(yōu)先做好原生數(shù)字資源存儲(chǔ)或歸檔工作。目前，很多單位正在積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”工程，經(jīng)由加深信息技術(shù)與職能的深度融合，大量事務(wù)由線下處理變?yōu)榱司€上處理，很多文件自身就是原生的電子文件，為此，檔案部門(mén)都要珍視這部分現(xiàn)成的數(shù)字資源。有條件的部門(mén)要做好OA系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的銜接，推進(jìn)原生電子文件直接在線歸檔；條件不成熟的部門(mén)，要對(duì)這部分?jǐn)?shù)字資源進(jìn)行安全存儲(chǔ)，以減少未來(lái)存量數(shù)字化工作。

第二，按重要程度實(shí)行雙套制。眾所周知，保管期限是對(duì)檔案重要程度的定級(jí)方式，在傳統(tǒng)檔案工作中，對(duì)永久保存的檔案，管理手段要更為嚴(yán)格。此外，綜合檔案室涉及檔案門(mén)類(lèi)多，不同門(mén)類(lèi)檔案的利用率也不同，以長(zhǎng)江科學(xué)院為例，文書(shū)檔案的利用主體多為院長(zhǎng)辦公室，全年借閱次數(shù)有限；而出于報(bào)獎(jiǎng)、投標(biāo)等目的，合同檔案的利用主體則擴(kuò)大到院內(nèi)十多個(gè)部門(mén)，被查借的頻率很高。因此，檔案部門(mén)可以立足實(shí)際，優(yōu)先對(duì)永久保存或具有重要保存價(jià)值的文件和利用率較高的門(mén)類(lèi)檔案采取雙套制保管。

第三，嘗試推行單套制。2018年12月24日，國(guó)家檔案局發(fā)布第14號(hào)令《國(guó)家檔案局關(guān)于修改<電子公文歸檔管理暫行辦法>的決定》，將原來(lái)的第七條“電子公文形成單位必須將具有永久和長(zhǎng)期保存價(jià)值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)”修改為“符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”[4]。這表明國(guó)家已經(jīng)從政策上允許實(shí)行單套制。在以往的工作實(shí)踐中，為保守起見(jiàn)，加之OA系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)沒(méi)有開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)接口，不管是永遠(yuǎn)保存的、長(zhǎng)期保存的還是短期保存的電子公文，都在歸檔時(shí)制成了紙質(zhì)文件。因此，有技術(shù)條件的檔案部門(mén)要大膽實(shí)踐，做好標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，推進(jìn)電子公文直接歸檔。

3.2.3 重視安全技術(shù)，確保電子檔案數(shù)據(jù)安全。不論是采納了雙套制、電子檔案單套制、互補(bǔ)制還是混合制，都面臨電子文件的安全保存問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，必須狠抓安全技術(shù)建設(shè)，包括物理安全技術(shù)、系統(tǒng)安全技術(shù)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)、用戶安全技術(shù)等[5]，確保電子檔案數(shù)據(jù)安全。

參考文獻(xiàn)：

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[2]方瑩芬.試論電子文件歸檔的雙套制[J].浙江檔案，2000（11）：30-31.

[3]國(guó)家檔案局.國(guó)家檔案局印發(fā)《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[EB/OL].[2018-12-1].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[4]政策法規(guī)研究司.國(guó)家檔案局發(fā)布第14號(hào)令《國(guó)家檔案局關(guān)于修改<電子公文歸檔管理暫行辦法>的決定》[EB/OL].2019-1-21].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/201901/6e8c79c08ff449bcb24fc285c6442d70.shtml.

[5] 項(xiàng)文新.檔案信息安全保障體系框架研究[J].檔案學(xué)研究，2010（02）：68-73.

（作者單位：長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院 來(lái)稿日期：2019-01-21）