環(huán)境公益訴訟的廣東版本

陳彥鴻 劉嘉

緣起

“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?013年1月1日正式實(shí)施的新《民事訴訟法》，是我國第一次從法律層面上正式確立了環(huán)境公益訴訟制度，反映了我國對環(huán)境生態(tài)文明法治保障的重視程度。此時(shí)的《民事訴訟法》中僅把法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，但由于專項(xiàng)法律均未對公益訴訟的原告主體作出法律規(guī)定，因而在立法初期公益訴訟并未發(fā)揮出其應(yīng)有價(jià)值效果。

2014年4月24日，全國人大對《環(huán)境保護(hù)法》作出了再次修訂，明確規(guī)定了公益訴訟的適用范圍為“污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為”。2014年12月8日最高人民法院對審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題做出了司法解釋，進(jìn)一步完善了環(huán)境民事公益訴訟的法律規(guī)定。2015年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟從法理上的概念成為法律明文規(guī)定的一項(xiàng)法律制度。

2017年，全國人民代表大會常務(wù)委員會對《民事訴訟法》作出修訂，將人民檢察院作為可以提起公益訴訟的原告。要求人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)并且損害社會公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。至此，環(huán)境公益訴訟的大門終于開啟，成為生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)和維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的重要法律武器。

當(dāng)前，我國正處在改革不斷深化、社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系深刻變革的特殊時(shí)期，公益訴訟能有效滿足維護(hù)社會公共利益的迫切需要，尤其是在保護(hù)弱勢群體利益關(guān)系和化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會的公平正義方面發(fā)揮有效的作用。同時(shí)，公益訴訟制度的建立，也有利于構(gòu)建社會主義法治社會，發(fā)揮公民有序參與和監(jiān)督社會事務(wù)管理，推動民事訴訟和法律監(jiān)督制度的完善。

現(xiàn)實(shí)與困境

今年3月2日，最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2017-2018》白皮書顯示，2018年，全國法院共受理環(huán)境資源民事一審案件192008件，其中受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1737件，受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件僅65件。

從上述數(shù)據(jù)不難看出，環(huán)境公益訴訟即便經(jīng)過六年的發(fā)展，案件受理件數(shù)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于環(huán)境資源民事一審案件。這是因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟案不同于普通的環(huán)境案件，存在著特殊困難。

首先，現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟起訴主體不包含公民個(gè)人。現(xiàn)實(shí)生活中，公民個(gè)人往往是受侵害的主體，屬于直接利害關(guān)系人，對生態(tài)環(huán)境變化最敏感，也是訴求呼聲最大的群體，但是依照目前的民事訴訟法，個(gè)人公民只能要求法律規(guī)定的有關(guān)組織提起訴訟，程序上的繁瑣必然最終影響環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)效果，如何建立一個(gè)有效的溝通機(jī)制來釋放環(huán)保意識高的公民維權(quán)行動，值得思考。

其次，環(huán)境公益訴訟有著十分明顯的行業(yè)性、專業(yè)性特征，在訴訟實(shí)踐中，還需要專業(yè)的評估或鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持。而舉證難、鑒定評估難以及訴訟成本昂貴仍然是環(huán)境公益訴訟實(shí)務(wù)中反映最為強(qiáng)烈的問題。按照民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，起訴人需要提交環(huán)境損害事實(shí)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需費(fèi)用的證據(jù)來證明環(huán)境受侵害及修復(fù)成本，所以專業(yè)的評估或鑒定是不可避免的。目前廣東省能對環(huán)境損害進(jìn)行損害事實(shí)評估和因果關(guān)系鑒定的專業(yè)機(jī)構(gòu)僅有五家，不能滿足現(xiàn)有的公益、私益環(huán)境侵害鑒定的需要。加之規(guī)范的評估標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，訴訟成本高昂等問題的存在，使許多社會組織在提起公益訴訟時(shí)感到力不從心。

此外，環(huán)境公益訴訟也同樣存在“執(zhí)行難”的問題，尤其是刑事加民事類的公益訴訟案件，最終難以執(zhí)行，使一些案件雖已勝訴，但案件執(zhí)行難讓原告在此之前所墊支的鑒定評估費(fèi)和訴訟費(fèi)等開支只能自己承擔(dān)也是讓公益訴訟難以繼續(xù)開展原因之一。

探路前行

1996年，原廣東省環(huán)境保護(hù)局向省人民政府申請并獲批準(zhǔn)，于2003年正式成立廣東省環(huán)境保護(hù)基金會，該會從事環(huán)保公益事業(yè)已達(dá)15年。自2013年起，基金會開始開展環(huán)境公益維權(quán)活動，受理群眾的環(huán)境污染投訴，實(shí)施公益調(diào)解工作。2015年1月1日起，作為環(huán)境公益訴訟的適格主體，承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)，在省內(nèi)提起多宗環(huán)境公益訴訟案件，對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行有益探索。

2015年7月至12月期間，惠州市維梟五金制品有限公司日產(chǎn)生電鍍廢水約700-800公斤，公司實(shí)際控制人李某安排工人將電鍍廢水在未經(jīng)任何處理的情況下直接排放至廠外水溝。經(jīng)惠陽區(qū)環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測，維梟五金制品有限公司排放的污水PH偏酸3.77個(gè)單位、重金屬鎳超標(biāo)504倍、銅超標(biāo)4.13倍、鐵超標(biāo)341.50倍。惠州市惠陽區(qū)人民法院判決認(rèn)定李某構(gòu)成環(huán)境污染罪。

經(jīng)原惠陽區(qū)環(huán)保局及惠陽區(qū)檢察院的支持起訴，省環(huán)保基金會作為公益訴訟原告，就惠州市維梟五金制品有限公司李某水污染一案，向廣州市中級人民法院提起公益訴訟。廣州市中級人民法院于2017年5月26日立案，2018年3月7日第一次開庭，5月4日舉辦庭詢。該案于2018年10月23日由廣州中院一審審理終結(jié)，法院最終判決被告惠州市維梟五金制品有限公司賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用196800元，賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失68625元，用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善。

該案省環(huán)保基金會未做環(huán)境損害評估鑒定，廣州中院向廣東省高級人民法院提交《申請委托專家咨詢的報(bào)告》，廣東省高院指派其專家?guī)靸?nèi)的兩名環(huán)境資源專家出具專家意見，廣州中院依據(jù)專家意見作為定案依據(jù)，不僅節(jié)約了司法成本，還是一次大膽嘗試，也是全省第一個(gè)采用環(huán)保專家咨詢意見作為定案證據(jù)的環(huán)境民事判決書。通過專家意見釋明說理，被告方從內(nèi)心深刻意識到自己對環(huán)境造成的實(shí)質(zhì)損害，并表示愿意悔改，認(rèn)真履行責(zé)任，積極配合執(zhí)行，將罰款交付到惠州地方國庫。此案目前已執(zhí)行完畢。

2017年3月1日，原廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)余某伙同其丈夫夏某租賃番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)塱邊村美豐農(nóng)場內(nèi)的一個(gè)簡易廠房經(jīng)營電鍍廠。在未辦理排污許可證的情況下進(jìn)行金屬件電鍍加工，并將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理直接排放至廠外的泥土池里，泥土池沒有任何防滲漏設(shè)施，導(dǎo)致工業(yè)污水?dāng)U散、污染環(huán)境，致使該廠西面數(shù)百米市政地下水道及石碁鎮(zhèn)小龍涌受到嚴(yán)重污染。經(jīng)采樣檢測，余某排放至廠外的廢水鎳超標(biāo)29倍、鎘超標(biāo)6.2倍、總鉻超標(biāo)4.6倍，2017年6月9日，經(jīng)廣東省環(huán)境科學(xué)研究院評估，余某排放電鍍廢水造成的損失費(fèi)用為353.0618萬元。廣州市番禺區(qū)人民法院判決認(rèn)定余某構(gòu)成環(huán)境污染罪。

在番禺區(qū)人民檢察院、原番禺區(qū)環(huán)保局支持起訴下，省環(huán)保基金會作為原告向廣州市中級人民法院提起公益訴訟，而且堅(jiān)持起訴余某和夏某夫婦二人作為共同被告，夏某作為余某的丈夫，不能僅以其口述不知情就免除其夫婦經(jīng)營電鍍廠對環(huán)境污染所造成的損害，夏某應(yīng)當(dāng)就環(huán)境污染造成的損害與其妻共同承擔(dān)民事責(zé)任。2017年7月18日，廣州市中級人民法院進(jìn)行立案，2018年6月22日第一次開庭審理，并于2018年8月2日結(jié)案，一審民事判決被告余某、夏某賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用3428810元。目前此案正處于執(zhí)行階段，由于被告經(jīng)濟(jì)情況不佳，執(zhí)行效果不盡如人意。

2018年9月10日，原陽西縣環(huán)保局發(fā)函基金會稱，2015年國慶節(jié)前后，周某、陸某、姚某和陳某四人，在陽西縣上洋鎮(zhèn)南某村委會后山坡處找了一塊荒地挖坑放置廢機(jī)油，前述四人將從外地運(yùn)來的15油罐車的廢機(jī)油傾倒在這兩個(gè)坑內(nèi)。2016年6月15日，陽西縣環(huán)保局接到群眾舉報(bào)，到現(xiàn)場進(jìn)行行政執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)開挖的堆放池，其中一個(gè)體積465立方米，系已覆土的堆放池，只有部分固廢裸露在外，另一個(gè)體積約為300立方米，系露天的堆放池，擋土崩潰，有部分固廢外泄，已造成周圍草木枯死。經(jīng)陽西縣環(huán)保局及廣東省環(huán)境監(jiān)測中心現(xiàn)場采樣鑒定，傾倒的廢棄機(jī)油是具有腐蝕性的危險(xiǎn)廢物。

經(jīng)原環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境研究所核算，陽西縣上洋鎮(zhèn)南堡村委會后山坡固體廢物重量約為859.86噸，采取原位處置方案費(fèi)用預(yù)算為3293831.76元，采取異位處置方案費(fèi)用預(yù)算為6442020元。陽西縣人民法院判決認(rèn)定周某等四人構(gòu)成環(huán)境污染罪。

前期陽西縣環(huán)保局辦案的難度非常大，因?yàn)樵摪笇儆诳绲赜蜻\(yùn)輸危險(xiǎn)廢物，為更好辦理此案涉及的環(huán)境公益訴訟，陽西縣環(huán)保局向基金會申請協(xié)助提起民事公益訴訟。省環(huán)?；饡蛎兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞瓠h(huán)境公益訴訟，請求判決被告周某等四人賠償污染環(huán)境造成的全部損失，該案于2018年11月27日正式立案，目前處于審理過程中。

省環(huán)?；饡氖颅h(huán)境公益訴訟工作以來，現(xiàn)已辦結(jié)的環(huán)境公益案件有惠陽縣電鍍廢水污染案、番禺區(qū)電鍍廢水污染案、天河區(qū)焦云電鍍廢水污染案、南嶺生態(tài)環(huán)境破壞案，處于審理階段案件有陽江市三家鎳鐵不銹鋼冶煉企業(yè)污染環(huán)境責(zé)任糾紛案、陽西縣上洋鎮(zhèn)危險(xiǎn)廢物污染案和陽西縣塘口鎮(zhèn)生活垃圾污染案、黃埔區(qū)林地植被環(huán)境損害案等四宗案件。

模式與經(jīng)驗(yàn)

制定《關(guān)于開展環(huán)境公益維權(quán)的工作方案》;成立法律事務(wù)委員會，并組建15名公益律師隊(duì)伍;建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家?guī)臁?013年起，省環(huán)?；饡诃h(huán)境公益維權(quán)方面作了一些大膽實(shí)踐和探索，并借助法律工作者和專業(yè)領(lǐng)域的專家力量，開展了公益調(diào)解工作，以公益調(diào)解的形式配合行政部門調(diào)解行業(yè)性專業(yè)性的矛盾糾紛。

2015年后，省環(huán)?；饡絽⑴c環(huán)境民事公益訴訟，繼續(xù)規(guī)范完善公益律師隊(duì)伍和專家?guī)旖ㄔO(shè)，還利用環(huán)保公益基金的平臺建立公益維權(quán)專項(xiàng)基金，?？钣糜诠嬲{(diào)解、公益訴訟和法律援助，為支持公益訴訟的正常開展提供法律支撐、技術(shù)支撐和財(cái)力支撐。

為進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟工作，強(qiáng)化訴訟力度，2015年6月省環(huán)?；饡趶V州市天河區(qū)嘗試建立了基金會、監(jiān)察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政部門間的起訴和支持起訴的協(xié)調(diào)聯(lián)動合作模式，稱之為“天河模式”。運(yùn)用這一模式，提起了廣州市首宗環(huán)境公益訴訟案——焦云電鍍廢水污染環(huán)境責(zé)任糾紛案，此后又在惠州市惠陽區(qū)提起了惠州市首宗環(huán)境公益訴訟案——惠陽區(qū)維梟五金制品廠電鍍廢水污染環(huán)境責(zé)任糾紛案。目前省環(huán)?；饡M(jìn)一步推廣“天河模式”，幫助地方開展環(huán)境公益訴訟，同時(shí)還與各地基層人民法院簽署了多份協(xié)商合作協(xié)議，為法院提供專業(yè)服務(wù)，共同推進(jìn)環(huán)境公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。

省環(huán)?；饡€與關(guān)聯(lián)單位廣東省環(huán)境保護(hù)志愿者指導(dǎo)委員會構(gòu)建起聯(lián)系人民群眾的“橋梁”，依靠基層的志愿者組織和注冊志愿者，與人民群眾保持密切接觸，反映群眾對環(huán)境的訴求，了解生態(tài)環(huán)境權(quán)益遭受損害的情況和信息，傳遞給省環(huán)?；饡?，再根據(jù)情況決定是否提起公益訴訟，這是及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染案源的有效渠道。

不忘初心，繼續(xù)前行

習(xí)近平總書記視察廣東發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，要深入抓好生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，深化同香港、澳門生態(tài)環(huán)保合作，加強(qiáng)同臨近省份開展污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作。要堅(jiān)持辨證思維，轉(zhuǎn)變觀念，努力把短板變成“潛力板”，充分發(fā)揮粵東西北地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，不斷拓展發(fā)展空間、增強(qiáng)發(fā)展后勁。

習(xí)近平總書記的重要講話，為廣東在新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)一步指明了前進(jìn)方向和路徑，找準(zhǔn)了著力點(diǎn)和突破口。生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的廣東生態(tài)文明目標(biāo)的必然途徑，環(huán)境公益訴訟就是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是動員公眾參與管理社會事務(wù)、參與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境管理的重要形式。

未來，省環(huán)?；饡€將繼續(xù)在環(huán)境公益訴訟的路上不忘初心，以習(xí)近平生態(tài)文明思想和依法治國的理念，保持改革動力，強(qiáng)化改革精神，掌握改革方法，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望，維護(hù)人民權(quán)益，增進(jìn)人民福祉落實(shí)到生態(tài)環(huán)境依法治理的全過程。不懈地開展生態(tài)環(huán)境的法治宣傳教育，使人民群眾成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者，自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，使尊法、信法、守法、用法、護(hù)法成為人民群眾的共同追求，這就是環(huán)境公益訴訟工作的最終目標(biāo)，也是環(huán)境司法保護(hù)的廣東精神。