城中村改造亟需破局

陳志誠(chéng)

2018年3月28日，廈門曾厝垵

在過(guò)去十多年的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，考慮城市建設(shè)的時(shí)效與成本，城市建設(shè)用地往往繞過(guò)村莊進(jìn)行快速擴(kuò)張，村莊被城市建成區(qū)包圍，變成了城市中的“孤島”，形成了一種城中村。

城中村在物質(zhì)空間形態(tài)上仍然是村莊，隨著周邊城市區(qū)域不斷發(fā)展完善，與城市空間逐漸格格不入。此外，受租房利益驅(qū)使，城中村違建不斷增多，屢禁不止，問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。

由于政府需要大量資金用于城市公共設(shè)施投入、工業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等，現(xiàn)實(shí)中，政府常常沒(méi)有意愿也沒(méi)有能力對(duì)城中村改造進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。因此，城中村改造仍然沿用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地財(cái)政思維，注重改造的經(jīng)濟(jì)收益，或至少要求保證收支平衡。

城市住房?jī)r(jià)格不斷攀升，為城中村改造提供了良好的發(fā)展預(yù)期與經(jīng)濟(jì)支撐，但隨之而來(lái)的是村民對(duì)拆改補(bǔ)償?shù)钠谕疂q船高，征地拆遷成本也日益升高。

政府、開(kāi)發(fā)商、村民三方的逐利行為，也使城中村改造后容積率不斷增高，突破規(guī)劃控制要求，給城市整體公共配套造成了壓力。

此外，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩、房產(chǎn)降溫，城中村改造現(xiàn)在也面臨資金缺口。以廈門市思明區(qū)何厝村改造為例，2007年測(cè)算盈余1200萬(wàn)元，基本能就地平衡，而到了2017年，測(cè)算資金缺口達(dá)20億元。

隨著我國(guó)城市發(fā)展模式由粗放向集約、由重規(guī)模向重內(nèi)涵、由增量發(fā)展向存量提升轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)式改造開(kāi)發(fā)帶來(lái)的問(wèn)題——忽視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升和社會(huì)階層融合，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化、貧富差距拉大、村莊文化特色消失等——也被公眾廣為詬病，

目前，城中村改造已進(jìn)入“深水區(qū)”。該如何走出困局？

筆者認(rèn)為，應(yīng)立足城中村改造存在的問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合城市發(fā)展的新要求，來(lái)探索城中村改造的新思維。

其一，要改變現(xiàn)有的就單一城中村進(jìn)行項(xiàng)目式改造的傳統(tǒng)思路，從全市城中村改造系統(tǒng)思路到片區(qū)發(fā)展整體思路，再到具體城中村改造項(xiàng)目，對(duì)城中村改造進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃。

2018年，廈門通過(guò)編制全市村莊空間布局專項(xiàng)規(guī)劃，在全市層面確定城中村是拆遷還是保留，并提出管控導(dǎo)向;針對(duì)本島湖里區(qū)東部片區(qū)城中村改造，先期提出片區(qū)功能提升戰(zhàn)略構(gòu)想，再編制湖里區(qū)東部片區(qū)村莊改造規(guī)劃及鐘宅村等單個(gè)村改造規(guī)劃。

通過(guò)從專項(xiàng)系統(tǒng)、片區(qū)整體的角度對(duì)單個(gè)城中村改造項(xiàng)目進(jìn)行研究，可以有針對(duì)性地保留具有文化底蘊(yùn)的村莊，達(dá)到片區(qū)統(tǒng)籌平衡，并將單個(gè)城中村改造融入城市整體發(fā)展戰(zhàn)略中。

有選擇地保留部分城中村，不僅有利于留住文化與鄉(xiāng)愁，也有利于留住外來(lái)人口及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

其二，要拋開(kāi)物質(zhì)空間設(shè)計(jì)改造的思維定式，從空間設(shè)計(jì)到政策設(shè)計(jì)，對(duì)城中村拆改開(kāi)發(fā)策略進(jìn)行探索研究，在開(kāi)發(fā)主體、土地供給、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、補(bǔ)償方式、安置房建設(shè)等方面進(jìn)行政策突破，破解城中村拆改資金難以平衡的問(wèn)題。

2013年，廈門市思明區(qū)嶺兜村拆改資金缺口高達(dá)20.71億元。在研究嶺兜村拆改實(shí)施策略時(shí)，筆者參與的項(xiàng)目組提出了以本地國(guó)企為主、捆綁開(kāi)發(fā)、整體運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)母脑焖季S模式：一是由本地國(guó)企一、二級(jí)捆綁開(kāi)發(fā)，拆遷安置成本從二級(jí)開(kāi)發(fā)收益中平衡;二是安置房抵換產(chǎn)業(yè)用房，通過(guò)測(cè)算抵換比例的收益平衡點(diǎn)，降低改造成本;三是無(wú)產(chǎn)權(quán)建筑用產(chǎn)業(yè)用房補(bǔ)償，由無(wú)產(chǎn)權(quán)到有產(chǎn)權(quán)，通過(guò)測(cè)算抵換比例的收益平衡點(diǎn)，降低改造成本。

組合三種策略，有可能實(shí)現(xiàn)改造收益4.6億元，完全可以解決嶺兜村改造面臨的補(bǔ)償政策背離村民訴求、安置房不足、資金缺口大等問(wèn)題，創(chuàng)新性的政策設(shè)計(jì)將大大提高城中村改造的可能性與可實(shí)施性。

其三，由側(cè)重整村拆改轉(zhuǎn)向與有機(jī)更新相結(jié)合?，F(xiàn)在一談到城中村改造，人們習(xí)慣于想到拆遷改造，而忽視城中村的保留提升。有選擇地保留部分城中村，不僅有利于留住文化與鄉(xiāng)愁，也有利于留住外來(lái)人口及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

廈門以政府為主導(dǎo)，開(kāi)展“共同締造”建設(shè)，由政府出資，征求村民意見(jiàn)，推進(jìn)保留村莊的提升工作，重點(diǎn)解決村莊基礎(chǔ)設(shè)施落后、村莊環(huán)境衛(wèi)生差等問(wèn)題;深圳則以市場(chǎng)為主導(dǎo)，由村民將物業(yè)統(tǒng)租給開(kāi)發(fā)主體，后者在統(tǒng)一全方位的升級(jí)改造后再植入物業(yè)管理、長(zhǎng)租公寓、商業(yè)物業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)方式，對(duì)村莊物業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。

新時(shí)代呼喚新思維。傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維在城中村改造中已舉步維艱，新時(shí)期的城中村改造亟需從系統(tǒng)、整體的角度，以多元思維來(lái)破局。

中國(guó)現(xiàn)有城中村區(qū)域分布

數(shù)據(jù)來(lái)源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中研普華 制圖/開(kāi)開(kāi)