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    城市生活垃圾分類難點(diǎn)與對策

    2019-05-21 15:01宋國君
    人民論壇 2019年12期
    關(guān)鍵詞:城市生活垃圾管理體制分類

    【摘要】城市生活垃圾分類和資源回收是國家的決策,具體執(zhí)行則是各個城市的職責(zé)。從提出城市生活垃圾分類及試點(diǎn),有些城市都試點(diǎn)了十幾年,但迄今還沒有建立有效和可持續(xù)的管理模式。生活垃圾分類受限于高技術(shù)、資金和居民素質(zhì),難點(diǎn)是管理體制和機(jī)制改革,還需要細(xì)致和系統(tǒng)的政策。

    【關(guān)鍵詞】城市生活垃圾 分類 管理體制 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

    “推進(jìn)生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接,加快廢棄物資源化利用”寫入了“十三五”規(guī)劃,標(biāo)志著生活垃圾分類已成為國家戰(zhàn)略。2019年2月,住建部要求所有地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作??梢姡罾诸悜?yīng)當(dāng)是我國當(dāng)前生活垃圾管理的重要任務(wù)。

    城市生活垃圾分類、資源回收利用的條件與管理模式

    城市生活垃圾分類和資源回收是生活垃圾管理的關(guān)鍵點(diǎn),其完整和全面的表述包括:生活垃圾在家庭和辦公室實(shí)施基本分類,例如分為廚余垃圾、可回收物和其他垃圾。廚余垃圾得到合適利用;可回收物要作為再生原料進(jìn)入商品回到消費(fèi)者手中;其他垃圾實(shí)施安全填埋或焚燒處置,對環(huán)境的影響符合排污許可證的要求。

    為清楚地分析問題的難點(diǎn),還是要對上述基本描述展開說明。第一,源頭分類。不在生活垃圾產(chǎn)生之初即家庭和辦公室實(shí)施基本分類,混合后的垃圾再分類,效果大減,成本大增。源頭分類涉及每個人,普遍的經(jīng)驗(yàn)是強(qiáng)制源頭分類。第二,廚余垃圾得到合適利用。廚余垃圾富含有機(jī)質(zhì),普遍綜合處理后作為肥料。可回收物作為再生資源進(jìn)入產(chǎn)品回到消費(fèi)者手中。可再生原料制成的商品,要使經(jīng)營者正常盈利。第三,其他垃圾安全處置,直到符合排污許可證的要求。其他垃圾是指不具備再生利用價值的垃圾。其他垃圾處置的主要方式是填埋和焚燒,其主要任務(wù)是控制空氣污染、水污染和衛(wèi)生狀況。但至今,我國還沒有對生活垃圾焚燒廠、填埋場實(shí)施排污許可證管理,因此,實(shí)施排污許可證后,由于排放要求的嚴(yán)格和規(guī)范,填埋廠、焚燒廠污染控制的成本肯定會提高。

    城市生活垃圾管理是典型的公共管理,需符合公共管理的理論和原則,這無疑是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,分類和回收、處理和處置都是其中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。源頭分類只是一個開始,分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本問題或難點(diǎn)在于處理和處置。填埋廠和焚燒廠的運(yùn)行代價太高,如果處理不好,會成為典型的重大空氣污染源和水污染源,甚至還會污染土壤和地下水;危險空氣污染物,如二噁英類,是持久性有機(jī)污染物;可回收物焚燒和填埋是浪費(fèi)自然資源,廚余垃圾富含有機(jī)質(zhì),應(yīng)當(dāng)回到土地。這些問題已經(jīng)是代際污染問題。政府負(fù)責(zé),將是利用市場將外部性內(nèi)部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理論依據(jù)。

    城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。從生活垃圾的生產(chǎn)、消費(fèi)、清運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置、排放管理直至再生品生產(chǎn)和消費(fèi),不僅強(qiáng)調(diào)以物質(zhì)流的循環(huán)為主線,還包含資金流、信息流。只有全部鏈條完整才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

    城市生活垃圾分類面臨監(jiān)管難、信息公開差、政策手段粗糙等難點(diǎn)

    城市生活垃圾分類是先進(jìn)的城市生活垃圾管理方式,是“新時尚”。目前還沒有確立獨(dú)立而有效的政府監(jiān)管部門,難以制定出符合國家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多個政府部門,需要部門間協(xié)調(diào)和配合,但核心部門是監(jiān)管部門。監(jiān)管一定是生活垃圾分類和資源回收的核心內(nèi)容,即強(qiáng)制源頭分類、信息公開和填埋廠、焚燒廠的排放監(jiān)管等。按照管理的一般原則,監(jiān)管部門不能負(fù)責(zé)執(zhí)行,更不能參與經(jīng)營。按照這樣的理解,排放監(jiān)管的部門是生態(tài)環(huán)境主管部門;城建部門通常都是直接管理填埋廠、焚燒廠及清運(yùn)工作,也負(fù)責(zé)這些方面的監(jiān)管。而生活垃圾分類的規(guī)劃、監(jiān)管、執(zhí)行也安排城建部門牽頭,可能產(chǎn)生多頭管理、職能交叉。生活垃圾分類方案不設(shè)定垃圾分類實(shí)效性指標(biāo),物質(zhì)流、資金流缺乏統(tǒng)計、約束、信息公開。在各級各市的省會垃圾管理方案中,很難看到這些指標(biāo),至多提到“生活垃圾回收利用率”。根據(jù)《城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法》(2019),加減分項(xiàng)為體制機(jī)制建設(shè)、示范片區(qū)建設(shè)、設(shè)施建設(shè)等,完全避開了垃圾分類的實(shí)效性指標(biāo)。

    信息公開差,市場和社會難以形成促進(jìn)生活垃圾分類和資源回收的有效力量。信息公開對于管理鏈條如此之長、涉及每個市民、眾多廠商的生活垃圾分類與資源回收事業(yè)至關(guān)重要。主要信息包括:填埋廠、焚燒廠的全部空氣、水、固體廢物、衛(wèi)生等排放達(dá)標(biāo)信息;填埋廠、焚燒廠、廚余垃圾處理廠的處理量、收費(fèi)、售電收入、減免稅費(fèi)等信息;清運(yùn)的效果和成本信息;排放者,尤其是大學(xué)等機(jī)構(gòu)的其他垃圾排放、繳費(fèi)信息;回收商的可回收物處理量、產(chǎn)品產(chǎn)量等補(bǔ)貼信息;再生產(chǎn)品的銷售信息。信息的顆粒度最好是日尺度。城市政府應(yīng)負(fù)責(zé)強(qiáng)制信息公開的責(zé)任。只有信息公開,才能破解現(xiàn)在的僵局。

    政策手段粗糙、不系統(tǒng),難以持續(xù)。首先是生活垃圾統(tǒng)計制度落后,不能提供系統(tǒng)的信息。需要重新基于生活垃圾分類和資源回收的要求設(shè)計統(tǒng)計指標(biāo)體系。其次是缺乏收費(fèi)和補(bǔ)貼的資金機(jī)制。除對排放者強(qiáng)制分類外,還需要對排放者的其他垃圾收費(fèi),這既是排污者應(yīng)盡的責(zé)任,也對排污者有一定的經(jīng)濟(jì)刺激。比較可行的方式包括居民排放的其他垃圾需要專用垃圾袋,通過防偽的其他垃圾袋收費(fèi);機(jī)構(gòu)排放者需要按日按量收費(fèi),一般采取標(biāo)準(zhǔn)的其他垃圾桶計量的方式。政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管資金的運(yùn)行,去除直接財政撥款等不專業(yè)、不公開等弊端,當(dāng)然,也需要有法規(guī)予以授權(quán)和規(guī)定。又次,開放資源回收市場,取締所有資源回收利用的全部限制,充分發(fā)揮市場、社會、居民回收資源等活動。

    填埋廠、焚燒廠沒有實(shí)施排污許可證管理,難以形成有力刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物的,但治理廢物也是排放污染物的,不能因?yàn)樘幚韽U物而不受排污許可證的管理,因?yàn)橹卫韽U物是有合同的,也是付費(fèi)的。填埋廠和焚燒廠都是重大污染源,是污染控制的重點(diǎn)對象。填埋廠產(chǎn)生滲濾液,需要處理和達(dá)標(biāo)排放,也需要治理廢氣,包括氣味、溫室氣體等;滲濾液滲漏風(fēng)險也需要管控,一直需要管理到封廠20—30年以后。焚燒廠排放廢氣包括常規(guī)空氣污染物和危險空氣污染物,是最重要的空氣污染源,除常規(guī)空氣污染物排放達(dá)標(biāo)外,危險空氣污染物的健康風(fēng)險需要控制在百萬分之一的水平;焚燒廠也有滲濾液需要處理和達(dá)標(biāo)排放;焚燒廠的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態(tài)環(huán)境部門加快焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。

    中央政府的督查和評估嚴(yán)重不足。中央政府需進(jìn)一步完善城市生活垃圾管理績效年度評估制度,每年公布城市生活垃圾管理績效評估結(jié)果??梢晕械谌皆u估機(jī)構(gòu)開展評估。評估服務(wù)購買按照《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》實(shí)施,列入中央政府有關(guān)部門的工作計劃。評估內(nèi)容包括無害化、減量化、資源化和低成本化,應(yīng)用已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、城市調(diào)查、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估等評估和公布城市生活垃圾管理現(xiàn)狀,促進(jìn)城市政府提高城市生活垃圾管理績效。除評估結(jié)果目標(biāo)外,還要對城市政府的績效,尤其是城市生活垃圾管理的社會成本進(jìn)行評估。通過評估和信息公開,促進(jìn)城市生活垃圾源頭分類和資源回收,降低城市生活垃圾管理的社會成本。

    按照行政管理決策的程序和重要性,逐步破解實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢的僵局

    實(shí)質(zhì)性、示范性試點(diǎn)是辦法之一。北京等城市的試點(diǎn)都十幾年了,還是原地踏步,可能還是低估了難度。試點(diǎn)城市至今沒有認(rèn)真地規(guī)劃,也沒有詳細(xì)地論證,預(yù)計也是進(jìn)展緩慢和低效的。按照行政管理決策的程序和重要性,建議如下:一是真正的試點(diǎn)。試點(diǎn)城市需要黨政一把手真抓實(shí)干,需要細(xì)致和科學(xué)的規(guī)劃,需要幾年的堅持,需要地方立法等??傊枰深A(yù)真抓真試的試點(diǎn)。試點(diǎn)城市需要數(shù)個,允許不同的方式,試點(diǎn)城市一定要信息公開。二是城市政府監(jiān)管部門和執(zhí)行部門分開。這是最重要和最緊迫的改革。只有這樣,才能打破僵局,才能獲得真實(shí)的信息、具體的問題、正確的解決辦法等。三是中央政府監(jiān)管部門的績效評估和督查。對城市生活垃圾分類的信息公開開展績效評估,包括效果和社會成本評估。切實(shí)圍繞減量分類,確保分類的方向正確。對于不作為的城市,通過國務(wù)院生活垃圾分類督查予以促進(jìn)。四是信息公開和公眾參與。國家通過法規(guī)強(qiáng)制修改統(tǒng)計指標(biāo)體系、信息采集、存儲和網(wǎng)上公開等系統(tǒng)和詳細(xì)信息的公開。

    (作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授)

    【參考文獻(xiàn)】

    ①M(fèi)arks D, Revelle C S, Liebman. J C. Mathematical models of location: a review. Journal of the Urban Planning and Development Division, 1970.

    ②宋國君、張珵、孫月陽:《基于源頭分類和資源回收的城市生活垃圾管理指標(biāo)體系設(shè)計》,《環(huán)境污染與防治》,2018年第9期。

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