美國(guó)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策考察及其啟示

胡鋒

2018年9～10月，根據(jù)湖南省委組織部和省林業(yè)局黨組的安排，我參加了赴美國(guó)的“創(chuàng)新引領(lǐng)與開(kāi)放崛起”專題培訓(xùn)班。此行我特別注重美國(guó)在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面的一些做法與經(jīng)驗(yàn)，尤其在頂層設(shè)計(jì)上是如何規(guī)范管理、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)發(fā)展，以及對(duì)我省生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)有何啟示。

一、美國(guó)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的政府決策及做法

美國(guó)國(guó)土面積962.9萬(wàn)平方公里，森林面積298萬(wàn)平方公里，其中國(guó)家所有的森林、草地和公園等聯(lián)邦和州、地方政府所有的土地占國(guó)土面積的42%，其它58%的國(guó)土均屬于私人產(chǎn)權(quán)的林地、濕地和草原等。美國(guó)非常重視生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作，政府在法律和政策層面都對(duì)生態(tài)環(huán)境、野生動(dòng)植物、自然保護(hù)地管理等諸多問(wèn)題作出了具體規(guī)定，并持之以恒開(kāi)展了一系列行動(dòng)。此次考察帶著問(wèn)題重點(diǎn)從以下五個(gè)方面展開(kāi)：

一是關(guān)于生態(tài)退化問(wèn)題。為了遏制大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的土壤侵蝕、耕地占用等生態(tài)退化問(wèn)題，美國(guó)先后實(shí)施了土地休耕保護(hù)CRP計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)EQIP計(jì)劃和保護(hù)支持CSP計(jì)劃等一系列政策措施，水土流失明顯減少，生態(tài)質(zhì)量大幅改善，并帶來(lái)了顯著的生態(tài)社會(huì)效益。

二是關(guān)于濕地保護(hù)問(wèn)題。美國(guó)政府曾鼓勵(lì)濕地開(kāi)發(fā)利用，但隨著濕地大量流失導(dǎo)致其政策轉(zhuǎn)向，特別是美國(guó)密西西比河三角洲生態(tài)系統(tǒng)惡化引起了很大的負(fù)面影響。為應(yīng)對(duì)濕地危機(jī)，政府采取了一系列舉措。聯(lián)邦法律BREAUX法著力解決了路易斯安那州濕地流失問(wèn)題，濱海2050計(jì)劃部署了富有戰(zhàn)略性和多功能利用的濕地恢復(fù)措施，對(duì)于因工程建設(shè)無(wú)法避免的濕地?fù)p失，美國(guó)政府確立了濕地銀行、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償、被許可人自行補(bǔ)償?shù)热N補(bǔ)償機(jī)制，有效地組織管理和動(dòng)員公眾廣泛參與濕地修復(fù)，最終實(shí)現(xiàn)了美國(guó)濕地?zé)o凈損失的目標(biāo)。

三是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)貼問(wèn)題。美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)貼政策根據(jù)《2002年農(nóng)業(yè)法》授權(quán)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過(guò)實(shí)施土地休耕、濕地保護(hù)、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)等方面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃，以現(xiàn)金補(bǔ)貼和技術(shù)援助的方式把這些資金分到農(nóng)民手中或用于農(nóng)民自愿參加的各種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目，使農(nóng)民直接受益。

四是關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)問(wèn)題。美國(guó)以建立國(guó)家公園的形式加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地的管護(hù)，既有聯(lián)邦建立的國(guó)家公園，也有州立的國(guó)家公園。美國(guó)內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園管理局現(xiàn)今負(fù)責(zé)管理全美59個(gè)國(guó)家公園，將3.4萬(wàn)平方公里的國(guó)有土地納入保護(hù)范圍，并以“不損害下一代人欣賞”的方式對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)利用。美國(guó)政府出臺(tái)了國(guó)家公園管理局組織法、荒野法、禁獵法、國(guó)家公園法、國(guó)家自然與風(fēng)景河流法案等法律法規(guī)，旨在保護(hù)自然資源和歷史遺跡，同時(shí)能給公眾提供欣賞并享受美好環(huán)境的空間。

五是關(guān)于碳匯交易問(wèn)題。美國(guó)參與碳匯交易的主要是大型公司或與煤、氣、油有關(guān)的石化和電力能源廠商，當(dāng)其完不成減排目標(biāo)時(shí)就必須在碳匯交易市場(chǎng)從完成減排任務(wù)的個(gè)體或碳匯項(xiàng)目來(lái)購(gòu)買碳信用額度，以此抵消超額的碳排放指標(biāo)。美國(guó)負(fù)責(zé)碳匯交易的機(jī)構(gòu)有芝加哥氣候交易所、加州氣候行動(dòng)登記所，前者為自愿性的，后者為強(qiáng)制性的，交易遵循區(qū)域溫室氣體排放協(xié)議、國(guó)家自愿申報(bào)溫室氣體排放計(jì)劃。加州是全美碳匯交易市場(chǎng)的主力，按照實(shí)際拍賣的每噸二氧化碳13.8美元計(jì)算，2017年就創(chuàng)造了40億美元的碳匯交易收入，而這些收入又被州政府用于溫室氣體減排基金、改善農(nóng)機(jī)具、補(bǔ)助加州中央河谷地區(qū)的農(nóng)林水利生產(chǎn)等。根專家分析，隨著加州法律和碳匯激勵(lì)政策確定性的增長(zhǎng)，未來(lái)加州的限額和交易計(jì)劃下的碳匯價(jià)格還會(huì)上漲，這將為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)帶來(lái)更多的環(huán)境保障和資金助力。

二、中美在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面的異同

中美兩國(guó)現(xiàn)在是全球數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟(jì)體，其生態(tài)問(wèn)題產(chǎn)生的原因幾乎一致，都經(jīng)歷了“先破壞、后治理”的過(guò)程。只不過(guò)，美國(guó)面臨解決生態(tài)問(wèn)題的命題比中國(guó)早，相應(yīng)積累的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的政策、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)措施也比較豐富。通過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，中美雙方在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面的差異主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，制度結(jié)構(gòu)的不同。我國(guó)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到黨的十九大以來(lái)，經(jīng)歷了政府主導(dǎo)為主，到政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用相結(jié)合，再到政府主導(dǎo)、市場(chǎng)施治、公眾參與的三元模式。美國(guó)的生態(tài)保護(hù)工作受工業(yè)革命的影響起步較早，民眾參與意識(shí)強(qiáng)，并逐步發(fā)展為內(nèi)政部、國(guó)家公園管理局、環(huán)境保護(hù)署、會(huì)計(jì)總署等共同管理，形成了完善的管理體系，生態(tài)保護(hù)政策始終注重保護(hù)效果、保護(hù)實(shí)行強(qiáng)制與合作的平衡。

第二，公眾參與度不一。美國(guó)生態(tài)保護(hù)社會(huì)組織眾多，其中影響最大的有國(guó)際性非盈利非政府組織大自然保護(hù)協(xié)會(huì)TNC，協(xié)會(huì)致力于在全球范圍內(nèi)保護(hù)具有重要生態(tài)價(jià)值的陸地和水域，在全世界范圍內(nèi)吸引了100多萬(wàn)公眾會(huì)員、700余名科學(xué)家和3500多名員工參與。我國(guó)生態(tài)保護(hù)公益性組織不多，生態(tài)公益活動(dòng)開(kāi)展并不十分廣泛，公眾參與度也不高，但遇有重大生態(tài)問(wèn)題且涉及到老百姓切身利益時(shí)，往往又是公眾反映最為強(qiáng)烈。所以，我國(guó)公眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)有待進(jìn)一步提高，并成為政府生態(tài)治理的重要補(bǔ)充，從而有利于生態(tài)治理做到防患于未然。

第三，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟町?。在補(bǔ)償主體上，美國(guó)包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等，而我國(guó)為各級(jí)人民政府；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，美國(guó)有明顯的彈性，往往是因地制宜在受償主體自愿的情況下進(jìn)行補(bǔ)償，甚至通過(guò)競(jìng)標(biāo)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受財(cái)力的制約從而相對(duì)較低，且由政府統(tǒng)一規(guī)定；在補(bǔ)償程序上，美國(guó)將依申請(qǐng)作重要的啟動(dòng)方式，充分考慮了受償主體的表達(dá)訴求且以事后補(bǔ)償為主，而我國(guó)缺乏完善的啟動(dòng)程序，往往是事前一次性補(bǔ)償。在立法上，美國(guó)的環(huán)境法和單行法律規(guī)定了較為完善的生態(tài)補(bǔ)償框架，而我國(guó)沒(méi)有形成專門的生態(tài)補(bǔ)償立法，一些補(bǔ)償條文也是零散地分布在各項(xiàng)法律法規(guī)之中。

三、美國(guó)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)政策對(duì)湖南的啟示

其一，濕地銀行對(duì)湖南濕地保護(hù)的借鑒。美國(guó)1200多個(gè)濕地銀行遍布全美各州，并有《清潔水法》和《聯(lián)邦濕地補(bǔ)償銀行導(dǎo)則》作法律依據(jù)。濕地銀行是一種異地補(bǔ)償機(jī)制，指濕地開(kāi)發(fā)利用主體在向政府部門申請(qǐng)濕地開(kāi)發(fā)利用許可證時(shí)，必須通過(guò)濕地銀行建設(shè)者購(gòu)買可能造成損害的同等面積和同等功能的濕地（這類濕地由專業(yè)的濕地銀行建設(shè)者進(jìn)行生態(tài)修復(fù)），從而實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地的生態(tài)補(bǔ)償，避免濕地的流失和退化，這相比傳統(tǒng)的自行或就地補(bǔ)償濕地?fù)p害的做法更具生態(tài)優(yōu)勢(shì)。湖南濕地資源豐富，特別是“一湖四水”流域濕地因氣候、人為活動(dòng)、項(xiàng)目資金缺乏等面臨退化的問(wèn)題，其保護(hù)任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前湖南乃至全國(guó)以政府為主導(dǎo)的濕地生態(tài)補(bǔ)償模式相對(duì)于實(shí)際的濕地生態(tài)修復(fù)需求，因財(cái)政資金有限而顯得兩者很不相適應(yīng)。試點(diǎn)引入濕地銀行建設(shè)模式，出臺(tái)配套的政策措施，完善濕地產(chǎn)權(quán)制度，走行政管制與市場(chǎng)行為相結(jié)合之路，并發(fā)揮市場(chǎng)在濕地保護(hù)和修復(fù)中的資源配置作用，將對(duì)湖南濕地生態(tài)保護(hù)起到重要作用。

其二，國(guó)家公園建設(shè)對(duì)湖南自然保護(hù)地管理的啟示。我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作起步較晚，如何實(shí)施好湖南以國(guó)家公園體制為試點(diǎn)的自然保護(hù)地管理，擁有百余年建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)的美國(guó)國(guó)家公園模式值得湖南借鑒。國(guó)家公園是國(guó)家所有、國(guó)民共享，但還需國(guó)民共建。為解決發(fā)展資金問(wèn)題，可以合理設(shè)置門票，成立國(guó)家公園發(fā)展基金會(huì)，募集社會(huì)各界資金，同時(shí)財(cái)政設(shè)置省級(jí)國(guó)家公園發(fā)展專項(xiàng)資金，用于規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、日常運(yùn)營(yíng)開(kāi)支和工作人員工資等。鼓勵(lì)非盈利性機(jī)構(gòu)參與并積極招募志愿者參與國(guó)家公園建設(shè)與保護(hù)，既降低公園運(yùn)營(yíng)成本，又?jǐn)U大公園的社會(huì)影響，營(yíng)造共建共享的良好氛圍。在具體管理上，注重立法給予排他性的管理權(quán)，保持生態(tài)的原生性和減少人為活動(dòng)的干預(yù)，不隨意引進(jìn)外來(lái)物種，不對(duì)園區(qū)動(dòng)物數(shù)量進(jìn)行人為選擇，游人不得喂食野生動(dòng)物；國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，并限制國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)中的商業(yè)化；發(fā)生森林火災(zāi)后，不對(duì)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)做人為的清理，通常保持其原狀任其自然恢復(fù)，確保其自然景觀的效果，通過(guò)大自然的自然恢復(fù)和自我控制來(lái)實(shí)現(xiàn)新的生態(tài)平衡。

其三，碳匯交易對(duì)湖南高能耗企業(yè)減排的正向激勵(lì)。美國(guó)通過(guò)發(fā)展碳匯保險(xiǎn)市場(chǎng)、設(shè)立碳匯期貨商品、建立碳匯提供者互助基金、完善證券化交易的碳匯市場(chǎng)，保障了碳匯交易的選擇多維、風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)，美國(guó)政府出臺(tái)政策一方面激勵(lì)森林業(yè)主主動(dòng)參與碳匯項(xiàng)目，通過(guò)減免財(cái)產(chǎn)稅鼓勵(lì)其參與銷售碳信用，另一方面實(shí)施強(qiáng)制分配碳排放指標(biāo)給二氧化碳排放企業(yè)，促其積極獲取碳信用。通過(guò)碳匯交易平臺(tái)，森林業(yè)主和碳排放企業(yè)實(shí)現(xiàn)碳信用有償流轉(zhuǎn)，從而達(dá)到各自目標(biāo)。目前，國(guó)際上林業(yè)碳匯交易主要有京都機(jī)制國(guó)際市場(chǎng)下的林業(yè)碳匯交易、國(guó)家或區(qū)域碳市場(chǎng)框架下的林業(yè)碳匯交易、自愿性碳匯交易三種。黨的十八大報(bào)告將開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)納入了生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，而湖南企業(yè)碳減排能力和意識(shí)還比較薄弱，法制和市場(chǎng)機(jī)制也還未建立。但從國(guó)家層面來(lái)看，北京、上海、天津三大產(chǎn)權(quán)交易所已開(kāi)展了自愿減排碳交易試點(diǎn)工作，7個(gè)省市被確定為首批碳排放交易試點(diǎn)省份，按照我國(guó)國(guó)情采取循序漸進(jìn)的方式構(gòu)建碳排放交易體系。雖然湖南未納入試點(diǎn)，但省內(nèi)高能耗的企業(yè)可以先行先試，在國(guó)內(nèi)三大產(chǎn)權(quán)交易所選擇進(jìn)行自愿減排碳交易，以彰顯企業(yè)負(fù)責(zé)任的環(huán)保形象和公益態(tài)度，同時(shí)為未來(lái)實(shí)行強(qiáng)制減排控制目標(biāo)夯實(shí)基礎(chǔ)。

（本文作者系湖南省林業(yè)局造林處處長(zhǎng)）