伴生礦輻射安全監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

張海洋，趙帥維

(1.核工業(yè)北京地質(zhì)研究院環(huán)境工程研究所，北京 100029；2.中國輻射防護(hù)研究院，山西 太原 030006)

我國是世界上礦產(chǎn)資源比較豐富的國家之一，礦產(chǎn)資源總量居世界前列。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用涉及多個工業(yè)行業(yè)，輻射水平差異很大。雖然《放射性污染防治法》已為伴生礦開發(fā)利用中放射性污染防治的監(jiān)管奠定了法律基礎(chǔ)，但是在輻射安全管理實(shí)踐中，仍然存在審管范圍不明、可操作性差、資源緊張等問題。本文針對伴生礦輻射安全監(jiān)管的意義和特點(diǎn)，結(jié)合監(jiān)管現(xiàn)狀，指出了當(dāng)前伴生礦輻射安全監(jiān)管中存在的問題，并提出了三點(diǎn)建議和對策，以期為伴生礦開發(fā)利用過程中的放射性污染防治和輻射安全監(jiān)管提供參考。

1 伴生礦輻射安全監(jiān)管意義

伴生放射性礦涉及稀土、鈮/鉭、鋯石和氧化鋯、錫、鉛/鋅礦、銅、鎳、鐵、釩、磷酸鹽、煤、鋁、鉬、金、鍺/鈦共15類礦物資源行業(yè)。放射性污染貫穿伴生礦開發(fā)利用的全生命周期。在勘探、開采、冶煉和加工期間，工作人員與伴生礦原料(原礦、精礦)和含放射性的固體廢物(尾礦、廢渣)等固體污染物直接接觸，可能受到內(nèi)照射、外照射，研究指出在人為活動引起的輻射照射中，天然輻射照射增加是當(dāng)前我國國民所受人為活動照射的最大者[1]。此外，天然放射性在伴生礦產(chǎn)品、副產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和廢物中不同程度濃集，進(jìn)一步擴(kuò)大了放射性污染的范圍。20世紀(jì)80年代調(diào)查表明，我國居住在石煤渣磚建筑物內(nèi)公眾所受到的年集體有效劑量約為核工業(yè)產(chǎn)生劑量的167倍[2]。另一方面，采冶、加工、貯存和運(yùn)輸過程中產(chǎn)生的廢水和廢氣的不合規(guī)排放以及固體廢物的不當(dāng)堆放和處置則直接污染周邊環(huán)境。據(jù)全國第一次污染源普查伴生放射性污染源普查結(jié)果顯示，我國有一千多家超過規(guī)定放射性污染水平的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)，年開采礦產(chǎn)資源和產(chǎn)生的固體廢物、排放的廢水均上億噸，致使企業(yè)周邊的輻射環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)受到影響并引起了社會關(guān)注[3]?？梢?，伴生礦開發(fā)利用輻射安全形式嚴(yán)峻，輻射安全監(jiān)管的意義愈顯重大。

2 伴生礦輻射安全監(jiān)管特點(diǎn)

伴生礦的輻射安全監(jiān)管具有監(jiān)管對象復(fù)雜、監(jiān)管機(jī)制不足、監(jiān)管資源有限等特點(diǎn)，如圖1所示。

圖1 伴生礦輻射安全監(jiān)管特點(diǎn)Fig.1 Characteristics of radiation safety supervisionfor radioactive associated mines

從伴生礦自身而言，其中放射性核素含量較低，比活度普遍不高，但涉及礦種多、行業(yè)廣，產(chǎn)出廢物種類多、總量大、放射性水平也存在較大差異，而且影響范圍廣、污染治理難度大。素有“有色金屬王國”之稱的云南省，伴生放射性礦產(chǎn)涉及的礦種包括煤、錫、磷、銅、鐵、鉛等，且受礦產(chǎn)成因、成礦時期、地質(zhì)構(gòu)造特征影響，不同礦區(qū)原礦放射性水平差別較大，冶煉技術(shù)和礦渣再利用形式多樣[4]。

從伴生礦開發(fā)利用企業(yè)而言，輻射安全和環(huán)境問題長期以來未得到應(yīng)有的重視，不同行業(yè)、企業(yè)間的環(huán)保意識和工作人員的輻射防護(hù)意識水平相差甚大，加之企業(yè)經(jīng)營模式、管理效率等千差萬別，對其進(jìn)行監(jiān)管需要明確的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)，同時應(yīng)兼顧統(tǒng)一和差異，做到因地制宜，有的放矢。

上述監(jiān)管對象的復(fù)雜性直接決定了伴生礦輻射安全監(jiān)管難度大，并對監(jiān)管機(jī)制提出了很高的要求。雖然我國已經(jīng)頒布了很多相關(guān)的法規(guī)、條例和標(biāo)準(zhǔn)，但是實(shí)踐表明尚不足以支撐伴生礦開發(fā)利用中的輻射安全監(jiān)督管理[5-6]。目前國際上對伴生礦放射性的管理限值也存在較大差異，考慮到各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不一致，可供直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)有限，必須切實(shí)結(jié)合我國國情實(shí)際，制定針對性、適用性強(qiáng)的監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)。同時，相比于規(guī)模龐大的伴生礦生產(chǎn)活動，監(jiān)管資源有限的現(xiàn)象也很突出。如何從完善監(jiān)管機(jī)制著手，結(jié)合伴生礦開發(fā)利用特點(diǎn)，在頂層設(shè)計(jì)中考慮監(jiān)管資源的統(tǒng)籌優(yōu)化和效率提升，也成為亟待解決的關(guān)鍵問題。

3 伴生礦輻射安全監(jiān)管現(xiàn)狀

3.1 法律法規(guī)保障

伴生礦輻射安全問題在我國由來已久，但前期主要集中于伴生礦尾礦與廢渣的管理，開展了環(huán)境放射性水平調(diào)查和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作[7]。早在1990年，《放射環(huán)境管理辦法》就在定義伴生放射性礦物資源的同時，對環(huán)境影響評價(jià)和“三同時”制度、廢渣及副產(chǎn)品的使用作出了相關(guān)規(guī)定。而在法律層面，2003年施行的《中華人民共和國放射性污染防治法》初步定義了伴生放射性礦是指含有較高水平天然放射性核素濃度的非鈾礦(如稀土礦和磷酸鹽礦等)，并將伴生放射性礦開發(fā)利用的放射性污染防治納入監(jiān)管范疇。與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》共同作為一系列相關(guān)法規(guī)規(guī)章、導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)，相關(guān)法律法規(guī)體系見表1。

2013年，原環(huán)境保護(hù)部將稀土、鈮/鉭、鋯/氧化鋯、釩、石煤5個行業(yè)納入《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄(第一批)》，并明確了相應(yīng)的監(jiān)管要求?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑?jì)劃》(國發(fā)〔2016〕31號，簡稱《土十條》)更進(jìn)一步明確“加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動的輻射安全監(jiān)管，有關(guān)企業(yè)每年要對本礦區(qū)土壤進(jìn)行輻射環(huán)境監(jiān)測”。在技術(shù)層面，含有鈾(釷)伴生礦的礦山或選冶廠的選址、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行、關(guān)閉或退役等過程應(yīng)遵循的輻射防護(hù)和環(huán)境保護(hù)原則與基本要求可參照《鈾礦冶輻射防護(hù)和環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(GB 23727—2009)執(zhí)行。

《電離輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18871—2002)對實(shí)踐中公眾年有效劑量限值和職業(yè)照射水平的控制限值做出了明確規(guī)定。在參考IAEA安全導(dǎo)則《排除、豁免和清潔解控概念的應(yīng)用》(No.RS-G-1.7)同時，結(jié)合我國實(shí)踐，分別于2006年和2011年發(fā)布了《有色金屬礦產(chǎn)品的天然放射性限值》(GB 20664—2006)和《可免于輻射防護(hù)監(jiān)管的物料中放射性核素活度濃度》(GB 27742—2011)，對工業(yè)活動放射性檢驗(yàn)和輻射安全提出了相應(yīng)的管理限值。

對于伴生礦開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的放射性廢物管理，則遵循《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》《放射性廢物管理規(guī)定》(GB 14500—2002)、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》(國務(wù)院第613號令)、《建筑材料用工業(yè)廢渣放射性物質(zhì)限制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 6763—86)和《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 26451—2011)。另外，針對伴生礦的進(jìn)口也制定了出入境檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《進(jìn)口礦產(chǎn)品放射性檢驗(yàn)規(guī)程》(SN/T 1537—2005)。

表1 伴生礦輻射安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)體系Table 1 Relevant laws and regulations system of radiation safety supervision for radioactive associated mines

3.2 監(jiān)督管理辦法

《放射性污染防治法》規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國放射性污染防治工作依法實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。原環(huán)境保護(hù)部于2011年9月發(fā)布了《非鈾礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射安全監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱管理辦法)。管理辦法依據(jù)《放射性污染防治法》和《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》制定，適用于所含天然放射性核素活度濃度超過豁免活度濃度(U、Th系單個核素活度濃度C≤1 Bq/g)的礦產(chǎn)資源，實(shí)施名錄管理。從輻射安全審批、分級監(jiān)督管理、放射性廢物管理和監(jiān)督檢查四方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用單位和環(huán)境保護(hù)行政主管部門的職責(zé)。對于納入名錄的礦產(chǎn)資源，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)其輻射特性及其對人體健康和環(huán)境的潛在危害程度，對開發(fā)利用活動的輻射安全分三級(豁免、備案、批準(zhǔn))實(shí)施監(jiān)督管理。推薦的分級篩選程序及管理要求見圖2。

對于放射性廢物的管理則貫穿了從廢物產(chǎn)生(廢物最小化要求)、貯存和處置(建設(shè)尾礦(渣)庫和送貯)、廢渣再利用到設(shè)施關(guān)閉治理的全過程。另外，明確了負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督檢查的單位及其權(quán)利，并對監(jiān)督檢查重點(diǎn)、監(jiān)督檢查報(bào)告和輻射環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督性監(jiān)測作出了規(guī)定。

圖2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射安全分級管理篩選程序及管理要求Fig.2 Screening procedures and management requirementsfor radiation safety classification management inmineral resources exploitation and utilization(資料來源：文獻(xiàn)[8])

4 伴生礦輻射安全監(jiān)管面臨的問題

4.1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尚需完善

雖然我國伴生礦輻射安全監(jiān)管可供參考的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)較多，但是缺乏系統(tǒng)性，存在基本限值在監(jiān)管實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)適用性低等問題。同時，管理限值還有待商榷[9-10]，如嚴(yán)文勛等[11]認(rèn)為在《有色金屬礦產(chǎn)品的天然放射性限值》(GB 20664—2006)中，根據(jù)IAEA推薦的核素比活度限值推導(dǎo)劑量限值以及采用統(tǒng)一平均本底值的計(jì)算方式是不合理的。一方面應(yīng)該根據(jù)年劑量率限值反推核素的比活度限值；另一方面應(yīng)考慮不同地區(qū)實(shí)際的天然本底值，為有色金屬礦產(chǎn)品制定分級的現(xiàn)場篩選標(biāo)準(zhǔn)。另外，從公眾和職業(yè)人員的輻射防護(hù)角度出發(fā)，針對不同的礦種和行業(yè)大類，全面考慮關(guān)鍵核素、關(guān)鍵人群組、照射途徑根據(jù)有效劑量確定代表性、差別化的管理限值是否經(jīng)濟(jì)可行也值得探討。

4.2 體制機(jī)制有待健全

根據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，伴生礦放射性的監(jiān)管職能由多部門共同承擔(dān)，自然資源部門審查礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)災(zāi)害評價(jià)文件；安監(jiān)部門審查采礦工程和尾礦庫的安全預(yù)評價(jià)以及職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價(jià)；水利部門負(fù)責(zé)審查水保方案；環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)審查環(huán)評文件，有輻射專篇的審查包括輻射專篇的環(huán)評文件。另一方面，人才培養(yǎng)、輻射監(jiān)測、經(jīng)費(fèi)保障、科研投入等監(jiān)管硬實(shí)力也有待提高。尤其是針對大批量、多種類伴生礦的監(jiān)管，如何健全現(xiàn)有體制機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門職責(zé)，高效合理利用資源成為關(guān)鍵問題之一。

4.3 文化建設(shè)現(xiàn)狀堪憂

受伴生礦自身及其輻射安全監(jiān)管特點(diǎn)影響，現(xiàn)階段伴生礦輻射安全監(jiān)管相關(guān)的文化建設(shè)存在明顯不足，伴生礦輻射安全沒有得到社會和行業(yè)應(yīng)有的重視。不同行業(yè)、企業(yè)對于伴生礦開發(fā)利用中所產(chǎn)生放射污染的認(rèn)識水平差異很大，尤其是一些小型伴生礦企業(yè)管理無序[12]，工作人員極度缺乏輻射防護(hù)意識。另外，受經(jīng)濟(jì)第一、效益至上等觀念影響，部分企業(yè)環(huán)保意識淡薄，直接導(dǎo)致一些伴生礦企業(yè)對于輻射防護(hù)和放射性污染防治的管理機(jī)制欠缺，在伴生礦開發(fā)利用中沒有采取相應(yīng)的防護(hù)和污染防治措施。

5 建議與對策

5.1 分類分級，全面化覆蓋

伴生放射性礦涉及多種礦物資源行業(yè)，采用統(tǒng)一的管理限值和劑量約束難免造成資源的浪費(fèi)。鑒于我國第二次全國污染源普查伴生放射性礦普查工作于2018年底完成，建議在全國伴生礦資源普查的基礎(chǔ)上，摸清主要伴生礦儲量及開采利用模式，梳理污染源類別和特點(diǎn)，應(yīng)用分類分級體系[13-14]，確定合適的分級標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)伴生礦輻射安全監(jiān)管的全面覆蓋。

5.2 政策先行，全過程把控

伴生礦資源開發(fā)利用包含勘探、開采、精選、冶煉、加工，伴生礦產(chǎn)品的使用和廢渣的再利用，以及伴生礦的退役和尾礦庫的長期運(yùn)營和監(jiān)管等，涉及行業(yè)廣，利益相關(guān)方多，時間跨度大。特別是考慮到對于伴生礦輻射安全的管理應(yīng)以預(yù)防為主，即在伴生礦開發(fā)規(guī)劃和可行性研究階段就要充分考慮放射性污染的科學(xué)防治，并且嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)和“三同時”制度，注重持續(xù)監(jiān)測輻射水平和環(huán)境質(zhì)量，確保尾礦(渣)妥善安全處置。因此政策先行，實(shí)現(xiàn)伴生礦開發(fā)利用完整生命周期內(nèi)的全過程把控尤為重要。

5.3 權(quán)責(zé)分明，全維度發(fā)力

伴生礦輻射安全的管理不只是在完善體制機(jī)制下的監(jiān)管部門的單向管理，而應(yīng)在權(quán)責(zé)分明的前提下，由政府、企業(yè)、公眾全維度發(fā)力，從管理制度、技術(shù)改進(jìn)、科普宣傳和公眾參與等方面著手，營造良好的文化環(huán)境，提升企業(yè)和公眾的認(rèn)知水平，強(qiáng)化放射性污染防治和輻射防護(hù)意識；大力發(fā)展伴生礦放射性污染治理領(lǐng)域基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)條件建設(shè)，提高技術(shù)保障水平；全面落實(shí)監(jiān)管機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，合力推進(jìn)伴生礦輻射安全的監(jiān)管進(jìn)程。