流動(dòng)攤販規(guī)制的“正本”與“清源”
——以商個(gè)人法律體系的完善為視角

崔 麗

(沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034)

流動(dòng)攤販活動(dòng)既是與一般市民生活息息相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)，更牽連到弱勢(shì)者的營(yíng)業(yè)和生活工作機(jī)會(huì)，同時(shí)攤販文化也是一個(gè)城市文化的展現(xiàn)，在各國(guó)城市都存在，我國(guó)也不例外。流動(dòng)攤販具有規(guī)模小，沒(méi)有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，流動(dòng)性較大等特點(diǎn)。流動(dòng)攤販在一定程度上滿(mǎn)足了國(guó)家和社會(huì)的有效需求，所以，無(wú)照擺攤獲得了非常多的社會(huì)支持。但對(duì)流動(dòng)攤販的存在，也因其經(jīng)營(yíng)形態(tài)非固定性，加之設(shè)備簡(jiǎn)陋，給城市環(huán)境造成了負(fù)面的影響，流竄營(yíng)業(yè)又提高了管理的難度和成本，而城管在執(zhí)法過(guò)程中，也與其存在沖突。黨的十九大提出了“深化商事制度改革”，在這樣的時(shí)代發(fā)展背景下，流動(dòng)攤販?zhǔn)欠衲軌虺蔀樯谭ㄒ饬x上的商個(gè)人，商主體制度能否完善從而保護(hù)流動(dòng)攤販值得思考。

一 流動(dòng)攤販的界定及利弊分析

(一)流動(dòng)攤販的界定

流動(dòng)攤販、販夫走卒自古有之。儒家經(jīng)典《周禮》就曾對(duì)先秦時(shí)期的攤販有過(guò)描述：“夕市，夕時(shí)而市，販夫販婦為主。”[1]根據(jù)我國(guó)學(xué)者的研究，流動(dòng)攤販在我國(guó)主要有以下四類(lèi)：一是城市市區(qū)以擺攤為生者。從事人員主要是城市下崗失業(yè)人員和特困戶(hù)、進(jìn)城務(wù)工人員、勞動(dòng)教養(yǎng)勞動(dòng)改造釋放人員。他們一般文化程度低、缺乏技術(shù)和資金來(lái)源，無(wú)法從事文化程度相對(duì)較高的職業(yè)，就業(yè)通道狹窄，因而入門(mén)門(mén)檻較低的擺攤便成為其謀生的首選。法律規(guī)制主要針對(duì)這類(lèi)流動(dòng)攤販。二是農(nóng)村流動(dòng)攤販。主要販賣(mài)蔬菜水果，產(chǎn)品的主要來(lái)源是自家種植和剩余的農(nóng)產(chǎn)品。三是城市郊區(qū)部分農(nóng)民，利用農(nóng)閑時(shí)間偶爾去城區(qū)販賣(mài)農(nóng)產(chǎn)品，也是農(nóng)民增加收入的一種途徑。四是偶爾為之。例如大學(xué)生練攤，在職人員利用休息時(shí)間擺攤等。在國(guó)外立法規(guī)定中，很少看到流動(dòng)攤販這一概念的提法，但小商人的概念和分類(lèi)基本上涵蓋了流動(dòng)攤販這一類(lèi)型。《德國(guó)商法典》、《日本商法典》都有關(guān)于小商人的規(guī)定。以日本商法典規(guī)定為例，其法典第8條給小商人一些豁免和特權(quán)，小商人可以不適用商業(yè)登記、商號(hào)和商業(yè)賬簿的規(guī)定[2]?？梢?jiàn)，在日本流動(dòng)攤販也被作為商主體范疇予以討論。

(二)流動(dòng)攤販存在的利弊分析

從現(xiàn)階段的狀況來(lái)看，流動(dòng)攤販的存在是有其合理性和必然性的，但是，目前我國(guó)法律上并沒(méi)有承認(rèn)流動(dòng)攤販的合法地位。而只有對(duì)流動(dòng)攤販的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)(正面與負(fù)面功能——詳見(jiàn)表格1[3])進(jìn)行全面梳理，才能提出解決流動(dòng)攤販法律定位問(wèn)題的解決措施，提出切實(shí)可行的法律規(guī)制路徑。

表1 流動(dòng)攤販對(duì)社會(huì)之優(yōu)、缺點(diǎn)一覽表

二 我國(guó)流動(dòng)攤販的立法概況及評(píng)價(jià)

(一)《個(gè)體工商戶(hù)條例》及相關(guān)規(guī)定評(píng)價(jià)

關(guān)于流動(dòng)攤販的法律規(guī)定，我國(guó)主要體現(xiàn)在《個(gè)體工商戶(hù)條例》第29條的規(guī)定。這一條規(guī)定，賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府自由裁量權(quán)。而經(jīng)工商登記成為個(gè)體工商戶(hù)的主體，毫無(wú)疑問(wèn)是商主體。問(wèn)題是：沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記的主體能不能成為商主體？流動(dòng)攤販?zhǔn)欠袷巧讨黧w？在我國(guó)的立法上，現(xiàn)階段還沒(méi)有一個(gè)明確的態(tài)度，處于彈性規(guī)定的地帶，給法律適用和司法糾紛的解決帶來(lái)一定的困擾。這一規(guī)定把流動(dòng)攤販的管理權(quán)下放到了各省、自治區(qū)、直轄市，希望根據(jù)各地實(shí)際情況對(duì)流動(dòng)攤販予以管理與法律規(guī)制。由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性立法，導(dǎo)致各省對(duì)待流動(dòng)攤販態(tài)度有所不同。我國(guó)《個(gè)體工商戶(hù)分層分類(lèi)登記管理辦法》第16條規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)依照國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)對(duì)農(nóng)村流動(dòng)小商小販免于工商登記，對(duì)農(nóng)民在集貿(mào)市場(chǎng)或者人民政府指定區(qū)域內(nèi)銷(xiāo)售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品免于工商登記。”可見(jiàn)，對(duì)流動(dòng)攤販法律地位的明確和規(guī)制主要體現(xiàn)在城市流動(dòng)攤販的管理與法律規(guī)范上。

(二)我國(guó)流動(dòng)攤販地方性立法概況及其評(píng)價(jià)

雖然目前我國(guó)法律尚未對(duì)攤販進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，但截止到2018年4月，我國(guó)涉及城市攤販管理的地方立法文件已有20部?？傮w而言，流動(dòng)攤販管理的地方立法對(duì)攤販的態(tài)度已經(jīng)由“堵”變?yōu)椤笆琛?，肯定其社?huì)價(jià)值；并將公共服務(wù)理念寓于流動(dòng)攤販管理之中，并建立起了攤販信用檔案等新型管理機(jī)制。目前我國(guó)流動(dòng)攤販管理地方立法呈現(xiàn)的特征主要體現(xiàn)在：地方性法規(guī)為主，有18部之多，2016年以后立法較多，更為重視對(duì)流動(dòng)攤販的法律規(guī)制，僅2017年上半年就有5部地方性立法生效。近年來(lái)，對(duì)流動(dòng)攤販的治理態(tài)度也有所轉(zhuǎn)變，由“堵”轉(zhuǎn)為“疏”。改革開(kāi)放一段時(shí)間里，一些地方立法文件對(duì)攤販的態(tài)度主要是“堵”，一些城市甚至提出建立“無(wú)攤城市”[4]。近年來(lái)，政府逐漸將公共服務(wù)理念寓于攤販管理之中，例如《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販管理?xiàng)l例》就有新創(chuàng)舉，針對(duì)尚未達(dá)到法律制裁標(biāo)準(zhǔn)，但存在失信行為的攤販，湖南省通過(guò)建立信用檔案的方式促其整改，彌補(bǔ)了對(duì)失德而不違法者的管理空白。

總而言之，雖然我國(guó)現(xiàn)階段流動(dòng)攤販地方管理立法有所改善，但仍存在較多不足之處，表現(xiàn)在：地方性立法存在規(guī)制范圍偏窄，部分條款可操作性不強(qiáng)；個(gè)別規(guī)范存在立法科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性不足等問(wèn)題，亟待在立法上予以加強(qiáng)和完善。

三 域外對(duì)攤販規(guī)制的典型經(jīng)驗(yàn)——新加坡法律規(guī)制模式借鑒

實(shí)際上，不只是我國(guó)面臨流動(dòng)攤販的問(wèn)題，世界上一些國(guó)家和地區(qū)同樣也面臨著治理的困境。德國(guó)、美國(guó)、新加坡等國(guó)家對(duì)流動(dòng)攤販的治理都有各自的經(jīng)驗(yàn)。考察我國(guó)的國(guó)情和實(shí)施現(xiàn)狀，這里僅以新加坡治理經(jīng)驗(yàn)為例，分析其典型的法律制度和治理經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)流動(dòng)攤販立法提供借鑒。20世紀(jì)60年代，新加坡也曾是一個(gè)流動(dòng)攤販隨意設(shè)點(diǎn)的國(guó)家，大多數(shù)在不衛(wèi)生的環(huán)境下工作。這些流動(dòng)攤販活動(dòng)威脅到了新加坡人的公共健康和環(huán)境衛(wèi)生，甚至造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。政府不得不采取措施為這些小販組建相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，通過(guò)人口普查，向街頭流動(dòng)攤販發(fā)放牌照；通過(guò)建立小販中心和集貿(mào)市場(chǎng)等方式，防止小販到處設(shè)攤，還因此形成新加坡獨(dú)特的飲食文化[5]。在新加坡，小販中心由環(huán)境部下屬法定機(jī)構(gòu)國(guó)家環(huán)境局(NationalEnvironment Agency)主管，由小販?zhǔn)鹁唧w負(fù)責(zé)管理[6]。國(guó)家環(huán)境局于2002年7月1日在環(huán)境及水源部(Ministry of Environment and WaterResources)轄下成立，集中推行環(huán)境政策。

新加坡流動(dòng)攤販管理工作特點(diǎn)是實(shí)行違例扣分制度。在新加坡，先通過(guò)人口普查確定流動(dòng)攤販人數(shù)并發(fā)證管理；其后，管理機(jī)關(guān)環(huán)境局小販?zhǔn)饘?zhuān)門(mén)有一批人對(duì)小販進(jìn)行抽查，推行違規(guī)扣分制度，實(shí)施“犯規(guī)記分”，懲處觸犯公共衛(wèi)生法的小販。違規(guī)攤販如果在一年內(nèi)被記分?jǐn)?shù)累積達(dá)12分或以上會(huì)被暫時(shí)吊銷(xiāo)牌照兩個(gè)星期(首次暫時(shí)吊銷(xiāo))。如果又在1年內(nèi)累積12 分或以上，第二次的暫時(shí)吊銷(xiāo)長(zhǎng)達(dá)4個(gè)星期；第二次暫時(shí)吊銷(xiāo)后，如果再度在 1 年內(nèi)累積12分或以上，其執(zhí)照將被撤銷(xiāo)，并對(duì)犯規(guī)行為分類(lèi)處罰。另外，新加坡每年采取食品衛(wèi)生水平評(píng)估，政府對(duì)食品攤販根據(jù)表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)獲得“優(yōu)秀”者予以獎(jiǎng)狀鼓勵(lì)，對(duì)評(píng)價(jià)為“中等”、“較差”的攤販作為下一年度監(jiān)督和檢查的重點(diǎn)對(duì)象?？梢?jiàn)，我國(guó)應(yīng)借鑒新加坡對(duì)流動(dòng)攤販法律規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，采取靈活多樣的手段對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行規(guī)范和管理，避免“一刀切”管理模式帶來(lái)的僵化和弊端，尊重流動(dòng)攤販的營(yíng)業(yè)自主權(quán)，鼓勵(lì)通過(guò)自治組織等方式來(lái)解決流動(dòng)攤販監(jiān)管中存在的問(wèn)題。

四 我國(guó)流動(dòng)攤販規(guī)制的法律建議——商個(gè)人地位的確認(rèn)與保護(hù)

流動(dòng)攤販作為廣泛存在的特殊主體，一直生存在合法與非法的夾縫之中。對(duì)于流動(dòng)攤販的法律規(guī)制問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將“流動(dòng)攤販”定位為未被現(xiàn)有法律主體所涵蓋的特殊商事主體，使其得到特殊立法保護(hù)。

(一)立法層面對(duì)流動(dòng)攤販商主體地位予以確認(rèn)

流動(dòng)攤販應(yīng)確立為商主體有其發(fā)展的必然性。首先，從立法趨勢(shì)看，流動(dòng)攤販合法化已成為必然。從實(shí)踐上看，2017年10月1日,《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)正式施行，取代了之前的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》?！掇k法》將經(jīng)營(yíng)分為無(wú)證經(jīng)營(yíng)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)三類(lèi)，由不同部門(mén)分管以及將無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)者納入失信記錄當(dāng)中。就流動(dòng)攤販一處，仍有著極大的立法期待，《辦法》對(duì)在早晨、晚上或周末等居民休閑的特定時(shí)間的“日常生活用品”和非固定、非專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的“便民勞務(wù)活動(dòng)”予以肯定，對(duì)未來(lái)在立法層面對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行合理規(guī)制提供了空間。

第二，從理論上看，營(yíng)業(yè)權(quán)是自然人的應(yīng)有權(quán)利，立法和執(zhí)法過(guò)程中都應(yīng)該尊重流動(dòng)攤販的營(yíng)業(yè)權(quán)、生存權(quán)、人身權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等權(quán)利。實(shí)際上，營(yíng)業(yè)自由在一些國(guó)家被確定為憲法上的權(quán)利，例如，《德國(guó)憲法》規(guī)定，所有的德國(guó)公民都有自由選擇營(yíng)業(yè)、職業(yè)或?qū)I(yè)的權(quán)利。營(yíng)業(yè)權(quán)是人生來(lái)就有的權(quán)利，應(yīng)該被視為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。對(duì)流動(dòng)攤販的有序營(yíng)業(yè)應(yīng)予以肯定和保護(hù)；對(duì)流動(dòng)攤販的違法行為應(yīng)分層次處理。事實(shí)上，流動(dòng)攤販已經(jīng)具備了營(yíng)業(yè)性，承認(rèn)流動(dòng)攤販的合法地位是實(shí)現(xiàn)攤販管理法治化的前提。在我國(guó)，流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、營(yíng)業(yè)收入低，多數(shù)情況下僅能維持個(gè)人或家庭生計(jì)，如果要求其強(qiáng)制登記，會(huì)加重他們的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，因?yàn)槿藬?shù)多，全部登記的話，難度較大。因此，可以讓流動(dòng)攤販自由選擇是否進(jìn)行商事登記。

綜上所述，流動(dòng)攤販合法化應(yīng)采取區(qū)別于一般商主體的法律規(guī)制方式，構(gòu)建靈活的商個(gè)人法律體系。對(duì)于流動(dòng)攤販商事登記的管理制度，李建偉教授提出了無(wú)名商主體的豁免登記途徑[7]，通過(guò)實(shí)體制度設(shè)定和程序管理為流動(dòng)攤販規(guī)制提供了較大便利?？梢?jiàn)，從立法層面看，首先應(yīng)當(dāng)更新立法觀念，允許流動(dòng)攤販在一定范圍內(nèi)合法，改“禁和堵”為“疏通”，將其納入法治軌道。其次，制定新法或修訂原法，允許流動(dòng)攤販進(jìn)行商事登記，承認(rèn)其商主體地位。最后,提升流動(dòng)攤販管理的立法層次。根據(jù)《個(gè)體工商戶(hù)條例》的規(guī)定，我國(guó)流動(dòng)攤販有登記為個(gè)體工商戶(hù)的可能。對(duì)于個(gè)體工商戶(hù)，稅務(wù)部門(mén)一般都實(shí)行定期定額辦法執(zhí)行稅收制度，也就是按區(qū)域、地段、面積、設(shè)備等核定一個(gè)月應(yīng)繳稅款的額度，可以免征增值稅、城建稅等。流動(dòng)攤販作為個(gè)體工商戶(hù)的特殊類(lèi)型存在，可以參照個(gè)體工商戶(hù)的稅收和管理制度，對(duì)其采取區(qū)別于中小微企業(yè)的，更為靈活的小商人規(guī)制手段。

(二)從執(zhí)法層面對(duì)流動(dòng)攤販的保護(hù)

目前，執(zhí)法層面上城管人員是流動(dòng)攤販管理的重要主體之一，而近年來(lái)對(duì)流動(dòng)攤販管理的沖突和矛盾也主要是來(lái)源于城管人員的暴力執(zhí)法等行為?，F(xiàn)階段，我國(guó)尚未出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)規(guī)制城市綜合執(zhí)法的法規(guī)，對(duì)相關(guān)城管人員的行政職權(quán)也未予以明確和劃分界限。一方面要制定專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定城管部門(mén)的職責(zé)和職權(quán)，另一方面也要明確協(xié)管的職權(quán)，使他們?cè)趫?zhí)法活動(dòng)中有法可依。通過(guò)立法來(lái)明確城市管理執(zhí)法人員的地位，提升城管人員執(zhí)法的權(quán)威性和責(zé)任感，進(jìn)而提高城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)[8]。明確城管職權(quán)，改善執(zhí)法方式是避免流動(dòng)攤販與城管執(zhí)法人員沖突的重要途徑[9]。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按法律授權(quán)行使自己的職權(quán)，遵守行政法基本原則，踐行政府宗旨，樹(shù)立“執(zhí)法為民理念”。

(三)構(gòu)建流動(dòng)攤販自治組織

如前所述，《個(gè)體工商戶(hù)條例》第29條的彈性規(guī)定說(shuō)明我國(guó)對(duì)流動(dòng)攤販的管理并不完善，這就給了地方充足的自治權(quán)。筆者認(rèn)為可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣省的管理辦法，即成立自治組織，實(shí)現(xiàn)有序化經(jīng)營(yíng)。公眾參與是實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑，可以讓攤販與擺攤所在地的基層組織如街道辦事處或居民委員會(huì)協(xié)商一致后成立組織，直接管理攤販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。攤販與基層組織約法三章，規(guī)定好經(jīng)營(yíng)的時(shí)間和垃圾的處理，如果不符合規(guī)定就取消攤販的資格。攤販亦可進(jìn)行自我管理，如成立攤販協(xié)會(huì)，在政府和流動(dòng)攤販之間架起一座橋梁，進(jìn)行良性互動(dòng)，提高行政效率，避免暴力事件的發(fā)生。對(duì)攤販的管理僅僅依靠政府的力量是不夠的，引入攤販的自我管理，由攤販管理公司和攤販自治組織管理，既可以減輕政府管理的壓力，又可以維護(hù)流動(dòng)攤販的合法權(quán)益。

流動(dòng)攤販在我國(guó)各城市均有存在，已經(jīng)成為一個(gè)不小的社會(huì)群體。國(guó)家對(duì)這個(gè)群體的法律保障不足，對(duì)流動(dòng)攤販的管理還存在很多方面的不盡如人意。對(duì)流動(dòng)攤販的管理既關(guān)系到他們的合法權(quán)益維護(hù)，又關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律規(guī)制之路任重而道遠(yuǎn)。流動(dòng)攤販基本權(quán)利的保障、社會(huì)的客觀需求，都說(shuō)明了通過(guò)完善立法賦予流動(dòng)攤販商主體地位的必要性。因而，未來(lái)我國(guó)立法模式建議參考域外流動(dòng)攤販治理經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《攤販管理規(guī)則》的立法模式，肯定流動(dòng)攤販的商個(gè)人地位，通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一立法和各省相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)加以規(guī)范和調(diào)整。流動(dòng)攤販?zhǔn)且粋€(gè)長(zhǎng)期存在的群體，對(duì)他們的治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要綜合統(tǒng)籌立法、執(zhí)法、司法等多方面力量。