節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策工具評(píng)述與展望

木其堅(jiān)

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650031）

引言

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善正進(jìn)入深水區(qū)，要打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要從全社會(huì)募集更多的資金，需要運(yùn)用更加先進(jìn)的裝備和技術(shù)，需要更加成熟的商業(yè)模式，這些都離不開一個(gè)成熟、開放、健康的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。本文旨在通過政策工具的分析，研究現(xiàn)行的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，分析存在的問題，并給出相應(yīng)的政策建議。

1 政策工具分析模型的選擇

根據(jù)研究視角的不同，政策工具可以分為多種類型。例如，埃茲奧尼（A.Etzionni）和瓦當(dāng)（Evert Vedung）[1]認(rèn)為可以按照政府權(quán)力的強(qiáng)制性強(qiáng)弱來對(duì)政策工具進(jìn)行分類；多恩（Doem G.B）和菲爾德（Phidd R.W）[2]將政策工具分為私人行動(dòng)、宣傳勸導(dǎo)、政府支出、政府規(guī)制、國家所有等；薩拉蒙（Lester Salamon）等[3]將政策工具分為政府直接供應(yīng)服務(wù)、社會(huì)管制、經(jīng)濟(jì)管制、政府購買等13種類型。本文擬采用的政策工具模型是瓦當(dāng)所設(shè)計(jì)的經(jīng)典三分法，這主要是考慮到瓦當(dāng)?shù)娜址ㄊ且哉螜?quán)力為基礎(chǔ)，注重政策資源的分配使用，適應(yīng)于解釋科層級(jí)別明確、以政府組織為主的政策分析，較為適應(yīng)我國的政策執(zhí)行環(huán)境。

該模型根據(jù)政府權(quán)力強(qiáng)制性強(qiáng)弱的程度，把政策工具分為管制型工具、經(jīng)濟(jì)型工具和信息型工具三類。第一類是管制型工具。主要包括發(fā)布的規(guī)則、命令、知識(shí)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)性規(guī)范條款，它們靠政府的否定性制裁或否定性制裁的威脅來保證實(shí)施。第二類是經(jīng)濟(jì)型工具。一般通過調(diào)整金錢、時(shí)間、勞動(dòng)力的相關(guān)關(guān)系，使標(biāo)的群體追求的東西變得更便宜或者更昂貴，從而影響他們的行動(dòng)。第三類是信息型工具，指的是“道德上的勸解”或者勸說，包括通過知識(shí)傳遞、價(jià)值觀宣傳、理性主張的宣教、勸說等來影響人們的活動(dòng)。

2 我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策工具

筆者借助北大法寶等工具，梳理了近年來中央政府（國務(wù)院和中央各部委）在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策方面的相關(guān)文件，并以瓦當(dāng)?shù)娜址ㄗ鳛榛A(chǔ)，對(duì)當(dāng)前節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要政策工具進(jìn)行了劃分。

2.1 管制型工具

一般而言，管制型工具更多地體現(xiàn)為對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的限制和規(guī)范，但在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，相關(guān)的管制型工具是創(chuàng)造市場需求的前提。近年來，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)有力推進(jìn)，但從總體上看，采取的管制型工具主要包括指標(biāo)控制、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核三類，如圖1所示。

圖1 管制型工具示意圖

2.1.1 指標(biāo)控制

“十三五”期間，資源環(huán)境類的約束性指標(biāo)共10項(xiàng)，其中與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的約束性指標(biāo)有4項(xiàng)：單位GDP能耗、空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)量、主要污染物減少。這些指標(biāo)被分解到各個(gè)省份，形成一個(gè)層層分解的指標(biāo)壓力體系，如國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排工作實(shí)施方案》中明確指出：“各地區(qū)要根據(jù)國家下達(dá)的任務(wù)明確年度工作目標(biāo)并層層分解落實(shí)，明確下一級(jí)政府、有關(guān)部門、重點(diǎn)用能單位責(zé)任，逐步建立省、市、縣三級(jí)用能預(yù)算管理體系，科學(xué)確定減排指標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)重的地區(qū)承擔(dān)更多的減排任務(wù)”。

與分配指標(biāo)相配套的是未完成指標(biāo)的懲戒機(jī)制。這其中既有對(duì)相關(guān)地區(qū)的懲戒，也有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)和追責(zé)。對(duì)地區(qū)的懲戒包括：①約談和問責(zé)；②高耗能項(xiàng)目緩批限批；③暫停新增排放重點(diǎn)污染物環(huán)評(píng)審批；④減少中央財(cái)政資金支持；⑤列為環(huán)境保護(hù)督查重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)和追責(zé)視情況包括：①影響領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核；②誡勉談話；③責(zé)令公開道歉；④組織處理；⑤黨政紀(jì)處分①根據(jù)《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件整理。。

2.1.2 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)

從節(jié)能看，截至2018年，我國實(shí)際已經(jīng)發(fā)布實(shí)施能效強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)71項(xiàng)、能耗限額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)112項(xiàng)、節(jié)能推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)157項(xiàng)，對(duì)化解過剩產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。截至2018年，我國實(shí)際已經(jīng)發(fā)布實(shí)施環(huán)保領(lǐng)域國家標(biāo)準(zhǔn)429項(xiàng)，其中水質(zhì)監(jiān)測評(píng)價(jià)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)53項(xiàng)，污染排放強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)61項(xiàng)，污染治理強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)29項(xiàng)，推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)286項(xiàng)②根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)委“國家標(biāo)準(zhǔn)全文公開系統(tǒng)”http://openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/index查詢整理。。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的約束性往往體現(xiàn)在以其為基礎(chǔ)的其他政策工具上，如前置性審核、污染物排放許可等。前置性審核典型如環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查和節(jié)能評(píng)估審查（即“環(huán)評(píng)”和“能評(píng)”），環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查主要針對(duì)大氣、地面水、地下水、土壤、噪聲、固體廢物和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境要素進(jìn)行綜合評(píng)估，不僅局限于項(xiàng)目，也包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)等。節(jié)能方面也有節(jié)能評(píng)估審查，但僅限于各級(jí)人民政府發(fā)展改革部門管理的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。污染物排放許可制度也可以認(rèn)為是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)衍生的政策工具，其核心在于將普適性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)具象化到具體的市場主體上，從而明確每個(gè)市場主體一定時(shí)間內(nèi)的環(huán)境責(zé)任。與前置性評(píng)估側(cè)重于項(xiàng)目前端不同，污染物排放許可制度可以作用于項(xiàng)目的全過程，除了采取按日連續(xù)處罰這類經(jīng)濟(jì)性政策外，還可以使用限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等措施，大大提高了強(qiáng)制性水平。

2.1.3 監(jiān)督考核

嚴(yán)格來講，監(jiān)督考核并不是一個(gè)獨(dú)立的政策工具，而應(yīng)當(dāng)算是確保其他政策工具生效的保障。然而近年來，環(huán)保督查的強(qiáng)度、頻度都不斷提高，其獨(dú)立性也愈發(fā)明顯，監(jiān)督考核在形式上已經(jīng)成為一個(gè)獨(dú)立的政策工具。

監(jiān)督考核之所以能夠有力有效，關(guān)鍵在于其背后的問責(zé)效力，其中既包括行政性的績效問責(zé)，也包括普遍性的違法追責(zé)。在績效問責(zé)方面，早在2005年，我國就發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，明確提出要把環(huán)境保護(hù)作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容，但總體上看執(zhí)行性并不盡如人意。黨的十八大以來，績效問責(zé)的執(zhí)行性顯著增加，2013年中共中央組織部印發(fā)通知，明確提出不以GDP論英雄，全面提升生態(tài)文明建設(shè)作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容③資料來源于中共中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》。。2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》，系統(tǒng)性地明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。在違法追責(zé)方面，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》可以說是里程碑式的，新環(huán)保法既突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任，也加強(qiáng)了政府對(duì)企業(yè)環(huán)保違法的執(zhí)法能力，行政拘留、按日計(jì)罰等制度，都相當(dāng)嚴(yán)厲，令企業(yè)違法成本提高。在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》等一系列實(shí)施細(xì)則衍生而出，進(jìn)一步確保了相關(guān)政策的實(shí)施效果。

2.2 經(jīng)濟(jì)型工具

對(duì)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說，管制型工具是產(chǎn)生市場的必要條件，而經(jīng)濟(jì)型工具則是扶持產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的關(guān)鍵手段。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)差、環(huán)境效益好的特點(diǎn)，通過各種各樣的經(jīng)濟(jì)手段給予優(yōu)惠、培育產(chǎn)業(yè)幾乎是各國的共通手段。在現(xiàn)階段，主要的手段有財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、價(jià)格政策、金融政策等，如圖2所示。

圖2 經(jīng)濟(jì)型政策工具示意圖

2.2.1 財(cái)政支持

財(cái)政資金對(duì)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持同時(shí)體現(xiàn)在需求側(cè)和供給側(cè)。從需求側(cè)看，一是財(cái)政專項(xiàng)支出。中央財(cái)政通過節(jié)能環(huán)保支出，推進(jìn)各地區(qū)節(jié)能環(huán)保重大工程建設(shè)。2013—2017年，中央財(cái)政向綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，累計(jì)投入1.16萬億元，年均增長15.7%；2018年中央財(cái)政安排大氣、水、土壤三項(xiàng)污染防治資金合計(jì)405億元，比2017年增長19%。二是中央預(yù)算內(nèi)投資支出。支持節(jié)能重點(diǎn)工程、煤炭消費(fèi)減量替代工程、園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造、城鎮(zhèn)污水垃圾設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)等。其中，資源節(jié)約類項(xiàng)目安排比例一般在10%～15%，單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金不超過2000萬元。對(duì)于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的投資比例較高，西部地區(qū)補(bǔ)助比例達(dá)到50%以上①根據(jù)2017—2020年生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃項(xiàng)目組織通知整理。，深度貧困地區(qū)甚至是全額補(bǔ)助。三是政府購買。2019年，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制的通知》，正式對(duì)政府采購產(chǎn)品實(shí)施清單管理制度，其中節(jié)能品目清單共18個(gè)品目，環(huán)保品目清單共50個(gè)品目。由于新清單的實(shí)施時(shí)間較短，其具體效果仍不明確。

從供給側(cè)看，一是合同能源管理獎(jiǎng)勵(lì)資金。合同能源管理獎(jiǎng)勵(lì)資金中節(jié)能量是以噸標(biāo)準(zhǔn)煤作為計(jì)算單位，由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，其中中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不低于60元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤②根據(jù)財(cái)政部 合同能源管理補(bǔ)貼政策已于2014年進(jìn)入全面清算階段，當(dāng)前的國家發(fā)展改革委《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》等文件整理。。這一政策在“十二五”期間有效刺激了節(jié)能產(chǎn)業(yè)特別是第三方服務(wù)公司的成長。二是節(jié)能惠民工程。節(jié)能惠民工程由高效照明產(chǎn)品（如LED燈）開始，然后逐步形成了包括空調(diào)、冰箱、平板電視、洗衣機(jī)、電機(jī)等十大類節(jié)能家電的補(bǔ)助體系。節(jié)能產(chǎn)品惠民工程采取的是“間接補(bǔ)貼”的方式，由生產(chǎn)企業(yè)按承諾推廣價(jià)格減去財(cái)政補(bǔ)助后的價(jià)格銷售高效節(jié)能產(chǎn)品給消費(fèi)者和用戶，而生產(chǎn)企業(yè)通過訂單、發(fā)票等作為依據(jù)，開展補(bǔ)助申報(bào)。截至2017年底，安排補(bǔ)貼資金580多億元，推廣高效電機(jī)6768萬千瓦、節(jié)能汽車1000多萬輛、節(jié)能家電1.1多億臺(tái)（套）。目前，合同能源管理和節(jié)能惠民工程均已停止申報(bào)。

2.2.2 稅收優(yōu)惠

目前，從事節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目和節(jié)能環(huán)保裝備制造都有稅收優(yōu)惠政策。

項(xiàng)目方面，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)從事前款規(guī)定的符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，通俗地講，就是節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護(hù)企業(yè)享受企業(yè)所得稅“三免三減半”政策。除此之外，資源綜合利用項(xiàng)目也可獲得稅收優(yōu)惠，對(duì)資源綜合利用企業(yè)取得符合條件的收入，減按90%計(jì)入企業(yè)當(dāng)年收入總額；納稅人銷售自產(chǎn)的資源綜合利用產(chǎn)品和提供資源綜合利用勞務(wù)，可享受增值稅按比例即征即退政策；利用廢棄動(dòng)物油和植物油為原料生產(chǎn)的純生物柴油，免征消費(fèi)稅③根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《國家鼓勵(lì)的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》等文件整理。。

裝備方面，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，購置節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，該專用設(shè)備的投資額的10%可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免；當(dāng)年不足抵免的，可以在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。這意味著稅收優(yōu)惠不僅針對(duì)從事節(jié)能環(huán)保的專業(yè)化公司，也適用于選用先進(jìn)節(jié)能環(huán)保設(shè)備的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

2.2.3 價(jià)格政策

有兩類價(jià)格政策與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)：一類是體現(xiàn)資源稀缺和環(huán)境損害的懲罰性價(jià)格政策，另一類是體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶持的優(yōu)惠性價(jià)格政策。從懲罰性價(jià)格政策來看，基本思路是滿足基本的用能、排放需求，但對(duì)用能大、排放高的執(zhí)行高價(jià)格懲罰，目前執(zhí)行的主要有三類：一是針對(duì)電解鋁、水泥、鋼鐵等高耗能行業(yè)實(shí)行階梯式價(jià)格政策，能耗越高，用電價(jià)格越高。二是針對(duì)居民的階梯電價(jià)政策，用電價(jià)格隨用電量增加呈階梯狀逐級(jí)遞增，但與高耗能行業(yè)的階梯電價(jià)相比，居民階梯電價(jià)是分級(jí)計(jì)征的，懲罰性遠(yuǎn)不及前者④根據(jù)《關(guān)于完善差別電價(jià)政策的意見》《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》等文件整理。。三是差別化的排污收費(fèi)政策，2014—2015年國家發(fā)展改革委調(diào)整了廢水、廢氣、揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)上述污染物實(shí)行差別化排污收費(fèi)政策。

從優(yōu)惠性價(jià)格政策來看，目前執(zhí)行的主要有四類：一是針對(duì)燃煤發(fā)電行業(yè)的優(yōu)惠，脫硫電價(jià)補(bǔ)貼1.5分/千瓦時(shí)，脫硝電價(jià)補(bǔ)貼1分/千瓦時(shí)，除塵電價(jià)補(bǔ)貼0.2分/千瓦時(shí)。如果達(dá)到燃煤電廠超低排放標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)其統(tǒng)購上網(wǎng)電量加價(jià)0.5分/千瓦時(shí)至1分/千瓦時(shí)⑤根據(jù)《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)及環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》《關(guān)于實(shí)行燃煤電廠超低排放電價(jià)支持政策有關(guān)問題的通知》《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》等文件整理。。二是城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2015年國家發(fā)展改革委出臺(tái)政策，城市居民垃圾處理費(fèi)用原則上每噸不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)居民原則上每噸不低于0.85元，非居民不低于1.2元。三是垃圾焚燒電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，每噸生活垃圾執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元，這一政策大大刺激了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的整體發(fā)展，使垃圾發(fā)電成為環(huán)保細(xì)分行業(yè)中最受資本追捧的領(lǐng)域之一⑥根據(jù)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》等文件整理。。四是北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策，對(duì)適宜“煤改電”的地區(qū)，采取推行上網(wǎng)側(cè)峰谷電價(jià)、完善銷售側(cè)峰谷電價(jià)政策，降低用電成本；對(duì)于天然氣資源有保障，適宜“煤改氣”的地區(qū)，采取綜合措施降低用氣成本，重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”等①根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見》整理。。

2.2.4 金融政策

截至2018年末，我國最主要的21家銀行綠色貸款余額已經(jīng)達(dá)到8萬多億元，同比增長16%，境內(nèi)綠色債券存量規(guī)模接近6000億元，已經(jīng)成為當(dāng)前節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)幽苤?。從行政管理的角度看，綠色金融更像是金融主體供應(yīng)的金融產(chǎn)品，而非政策工具。但實(shí)際上，綠色產(chǎn)業(yè)本身經(jīng)濟(jì)效益不佳，且往往是輕資產(chǎn)企業(yè)，從純金融的角度上看并不具有吸引力。所以，通過設(shè)置優(yōu)惠條件，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)推出綠色金融產(chǎn)品，是典型的政府使用政策工具的行為。目前，綠色金融涉及的主要工具有包括綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)等。①綠色信貸政策：綠色信貸是指針對(duì)節(jié)能環(huán)保、綠色交通、可再生能源、工業(yè)節(jié)能節(jié)水等的專項(xiàng)信用貸款。為了引導(dǎo)銀行加大綠色信貸業(yè)務(wù)投入力度，自2018年起，中國人民銀行正式將綠色信貸納入宏觀審慎評(píng)估框架。根據(jù)中國人民銀行研究局的統(tǒng)計(jì)，2013—2017年末，國內(nèi)主要銀行節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目和服務(wù)貸款不良率低于同期各項(xiàng)貸款不良率。②綠色債券政策：目前我國綠色債券執(zhí)行的是兩套標(biāo)準(zhǔn)：金融債券和公司債券使用的是《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2015年版）》，企業(yè)債券使用的是《綠色債券發(fā)行指引》。2019年，國家發(fā)展改革委、中國人民銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》，從而使兩個(gè)債券目錄有希望在該目錄下形成統(tǒng)一。相關(guān)金融機(jī)構(gòu)研究數(shù)據(jù)表明，2018年綠色債券市場活躍度繼續(xù)升高，共有103個(gè)主體發(fā)行了128只綠色債券，累計(jì)發(fā)行金額2203.53億元，較2017年增長6.6%，高于全球市場增速。③綠色基金政策：目前，中央政府、地方政府、社會(huì)組織都開展了綠色基金工作，中央層面，財(cái)政部正牽頭制定國家綠色發(fā)展基金設(shè)立方案，但尚未出臺(tái)；地方層面，河北、湖北、云南、廣東、浙江、江蘇等地探索建立了由政府參與、重點(diǎn)投資于節(jié)能環(huán)保等綠色領(lǐng)域的發(fā)展基金；社會(huì)組織方面，出現(xiàn)了一系列主力投資綠色產(chǎn)業(yè)的公募、私募基金。④綠色保險(xiǎn)政策：廣義的綠色保險(xiǎn)是針對(duì)節(jié)能環(huán)保、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等提供的保險(xiǎn)制度。但從目前的制度發(fā)展來看，明確的綠色保險(xiǎn)政策僅包括環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，且也尚在試點(diǎn)階段。

2.3 信息型工具

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的信息型工具不多，主要體現(xiàn)為技術(shù)推廣機(jī)制和產(chǎn)品推廣機(jī)制，如圖3所示。

2.3.1 技術(shù)推廣機(jī)制

圖3 信息型工具示意圖

節(jié)能環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新是衡量一國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)。當(dāng)前來看，技術(shù)推廣機(jī)制主要包括技術(shù)推廣目錄制度、科研立項(xiàng)和評(píng)價(jià)機(jī)制等。技術(shù)推廣目錄制度，主要是主管部門梳理并公布節(jié)能、低碳、環(huán)保等領(lǐng)域本年度的先進(jìn)技術(shù)，這類技術(shù)推廣目錄由于是政府部門印發(fā)，具有較強(qiáng)的權(quán)威性。在環(huán)保方面，生態(tài)環(huán)境部按年度發(fā)布《國家鼓勵(lì)發(fā)展的重大環(huán)保技術(shù)裝備目錄》和《國家先進(jìn)污染防治技術(shù)目錄》；在節(jié)能方面，國家發(fā)展改革委等部門也按年度發(fā)布《國家重點(diǎn)節(jié)能低碳技術(shù)推廣目錄》。除中央政府外，北京等地區(qū)也出臺(tái)了區(qū)域性的節(jié)能環(huán)保技術(shù)推廣目錄。科研立項(xiàng)和評(píng)價(jià)機(jī)制，當(dāng)政府公開科研立項(xiàng)清單和評(píng)價(jià)機(jī)制時(shí)，自然會(huì)傳遞對(duì)某一類前沿技術(shù)的關(guān)心和支持。

2.3.2 產(chǎn)品推廣機(jī)制

產(chǎn)品推廣機(jī)制著重于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的消費(fèi)端。通過向公眾傳遞產(chǎn)品信息、宣傳綠色消費(fèi)理念，從而達(dá)到增強(qiáng)節(jié)能環(huán)保消費(fèi)產(chǎn)品的目標(biāo)。①輿論宣傳：第一類宣傳是主流媒體的宣傳報(bào)道，包括新華社、人民日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)等，都會(huì)報(bào)道節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的重大工作和優(yōu)秀實(shí)踐。第二類是公益性廣告，在主流媒體報(bào)道的同時(shí)，在電視、報(bào)紙、地鐵、移動(dòng)端設(shè)備設(shè)置了大量公益性廣告，綠色生活已成為一個(gè)傳播面廣、認(rèn)可度高的全民概念。第三類是大型主題活動(dòng)，全國每年都要舉辦節(jié)能宣傳周、環(huán)境日、低碳日等活動(dòng)。②領(lǐng)跑者制度：這是一項(xiàng)源于日本的產(chǎn)業(yè)政策工具，旨在確認(rèn)細(xì)分市場“領(lǐng)跑者”，引導(dǎo)市場資源逐步向領(lǐng)跑者企業(yè)傾斜。目前，節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等的領(lǐng)跑者制度相關(guān)方案都已印發(fā)。但從具體執(zhí)行情況來看，僅有平板電視、電冰箱等部分產(chǎn)品公布了領(lǐng)跑者名單。③綠色標(biāo)識(shí)制度：過去十年，市場上同時(shí)存在環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機(jī)等一系列標(biāo)識(shí)，對(duì)于消費(fèi)者而言并不友好。2019年5月，國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《綠色產(chǎn)品標(biāo)識(shí)使用管理辦法》，明確將原有節(jié)能等各類標(biāo)識(shí)統(tǒng)一為綠色標(biāo)識(shí)，同時(shí)根據(jù)企業(yè)自愿申報(bào)、相關(guān)部門認(rèn)定的方式確定進(jìn)行申報(bào)、認(rèn)證、提標(biāo)。該項(xiàng)制度有可能在下一階段對(duì)引導(dǎo)綠色消費(fèi)產(chǎn)生重要作用。

3 當(dāng)前政策工具存在的主要問題

3.1 管制型工具存在的主要問題

從總體上看，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的管制型工具執(zhí)行有力，但制度的精細(xì)程度不高、覆蓋范圍不廣，執(zhí)行不足和執(zhí)行過度的情況有可能同時(shí)存在。一是管制型工具制度的精細(xì)程度不高。當(dāng)前的管制型工具主要屬于目標(biāo)導(dǎo)向型，側(cè)重于結(jié)果考核而非過程管控。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境管制型工具應(yīng)當(dāng)具體、可執(zhí)行。例如，美國現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)120多部，涉及環(huán)境保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域，從污染物的界定到污染物的標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法程序，都進(jìn)行了極其詳細(xì)的說明。詳細(xì)的管制標(biāo)準(zhǔn)會(huì)大大提高政策工具的可操作性，也會(huì)提高節(jié)能環(huán)保升級(jí)的門檻，從而刺激對(duì)專業(yè)性節(jié)能環(huán)保企業(yè)的需求。二是缺乏第三方節(jié)能環(huán)保服務(wù)的規(guī)范性政策。目前對(duì)于節(jié)能環(huán)保市場的約束與其他行業(yè)相同，并沒有特殊性。但實(shí)際上，節(jié)能環(huán)保市場具有投資大、周期長、經(jīng)濟(jì)效益不明顯的特征，供需雙方都有較強(qiáng)的違約風(fēng)險(xiǎn)，如何用制度規(guī)范市場和企業(yè)行為，是保證節(jié)能環(huán)保市場長期發(fā)展的必要保障。三是標(biāo)準(zhǔn)體系仍有待進(jìn)一步完善。與快速發(fā)展的制度相比，標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)展相對(duì)緩慢，這導(dǎo)致很多政策在執(zhí)行時(shí)缺乏有效、可靠的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，覆蓋資源能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換利用后處理全過程的標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，部分標(biāo)準(zhǔn)可操作性差，一些標(biāo)準(zhǔn)脫離現(xiàn)階段實(shí)際，不具有可執(zhí)行性。

3.2 經(jīng)濟(jì)型工具存在的主要問題

經(jīng)濟(jì)型工具是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源進(jìn)入節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的制度基礎(chǔ)，是催生成熟節(jié)能環(huán)保市場的關(guān)鍵所在。但從目前來看，節(jié)能環(huán)保行業(yè)穩(wěn)定的、可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)性型工具體系尚在探索。一是激勵(lì)的政策穩(wěn)定性不夠。許多政策片面注重短期效果，甚至出現(xiàn)朝令夕改、“翻燒餅”等現(xiàn)象，對(duì)企業(yè)長期決策帶來嚴(yán)重不利影響。節(jié)能產(chǎn)品惠民、合同能源管理以獎(jiǎng)代補(bǔ)、清潔能源電價(jià)優(yōu)惠等政策變化較快，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營造成較大的負(fù)面沖擊。二是稅收優(yōu)惠力度不足，政策老化。基于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特征，各國普遍對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)給予較大幅度的稅收優(yōu)惠，例如，美國政府對(duì)企業(yè)綜合利用資源給予所得稅減免，對(duì)購買循環(huán)利用設(shè)備企業(yè)免征銷售稅，對(duì)市政污水處理和固廢處理工程等公共事業(yè)完全免稅。但目前我國對(duì)于企業(yè)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目所得稅優(yōu)惠目錄已十余年未修訂，且稅收優(yōu)惠力度不足。三是能源資源價(jià)格領(lǐng)域市場化改革滯后。許多能源產(chǎn)品仍由政府定價(jià)，資源稀缺性反映不足。反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境補(bǔ)償成本、代際公平可持續(xù)等因素的能源價(jià)格機(jī)制尚未完全形成。天然氣、電力的使用成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于煤炭，刺激了煤炭的過度消費(fèi)，抑制了清潔能源的推廣應(yīng)用。四是綠色金融“綠色”屬性不強(qiáng)。針對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)輕資產(chǎn)、重投資特點(diǎn)的金融產(chǎn)品不多，基于合同能源預(yù)期收益、特許經(jīng)營權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)等的擔(dān)保制度還在探索中，關(guān)鍵性金融產(chǎn)品有待突破。

3.3 信息型工具存在的主要問題

信息型工具有利于將社會(huì)公民納入綠色政策網(wǎng)絡(luò)之中，但由于缺乏統(tǒng)一籌劃，信息型工具的目標(biāo)相對(duì)分散、模糊，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一、完整的信息型工具體系。一是信息型工具之間功能存在重疊。相較于管制型工具和經(jīng)濟(jì)型工具，信息型工具的行政成本較低，不同部門都樂于出臺(tái)信息型工具來增強(qiáng)部門影響力，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一，浪費(fèi)行政資源，降低權(quán)威性。同時(shí)，申報(bào)先進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)品技術(shù)名錄也在一定程度上提高了企業(yè)的經(jīng)營成本。二是信息型工具與經(jīng)濟(jì)型工具銜接不足。對(duì)于高效先進(jìn)的技術(shù)、企業(yè)，政府既要給予金融、價(jià)格、投資等經(jīng)濟(jì)型工具方面的支持，也要給予公示、宣傳等信息型工具的支持，這樣既可提升信息型工具的含金量，也可減少經(jīng)濟(jì)型工具的技術(shù)篩選壓力，還可以促進(jìn)新技術(shù)在市場上的推廣應(yīng)用。三是統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)制仍有待完善。綠色認(rèn)證工作總體而言處于起步階段，這對(duì)于消費(fèi)者優(yōu)先選擇綠色產(chǎn)品、引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)提高節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)十分不利。

4 政策工具優(yōu)化的思路和具體建議

從當(dāng)前看，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策工具體系已經(jīng)基本建立，但仍在不斷調(diào)整、不斷完善的過程中?？偨Y(jié)過去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，節(jié)能環(huán)保政策工具體系的優(yōu)化方向可以歸納為以下幾個(gè)方面：一是合理的節(jié)能環(huán)保制度，才能倒逼形成節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)外部性強(qiáng)，必須通過法律、行政、執(zhí)法、公眾監(jiān)督等手段，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保成本內(nèi)部化，才能催生穩(wěn)定、不斷擴(kuò)張的節(jié)能環(huán)保市場。節(jié)能環(huán)保的外部壓力，既不能失之于寬，也不能操之過急，失之于寬會(huì)導(dǎo)致需求減弱、市場萎縮，操之過急則會(huì)導(dǎo)致供給不足、價(jià)格虛高。從管制型工具的研究看，懲罰機(jī)制、問責(zé)機(jī)制本身已經(jīng)比較成熟，但是仍然缺乏一整套準(zhǔn)確的、可測的、符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境狀況的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)體系，從而導(dǎo)致在執(zhí)法過程中自由裁量空間較大，既容易執(zhí)法不足，也容易執(zhí)法過當(dāng)。二是對(duì)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)扶持是必要的，但直接補(bǔ)貼的方式值得商榷。用稅收、價(jià)格、金融等普惠性的政策工具支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展或許比直接補(bǔ)貼更加恰當(dāng)。補(bǔ)助實(shí)質(zhì)是一種“獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)”，獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能減排工作突出的企業(yè)，財(cái)政資金是“錦上添花”而非“雪中送炭”。采用普惠性的政策工具，一方面可以彌補(bǔ)企業(yè)推進(jìn)節(jié)能減排的成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；另一方面可以節(jié)約跑審批、報(bào)項(xiàng)目、評(píng)項(xiàng)目、財(cái)政支出的行政成本，大大壓縮尋租空間。三是地方政府服務(wù)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。多數(shù)地區(qū)對(duì)于節(jié)能環(huán)保的概念更多的還是“做減法”，對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)可以“做加法”的作用認(rèn)識(shí)不足，地方政府對(duì)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重視程度遠(yuǎn)不如新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)需要的政府服務(wù)并不局限于資金支持，信息型的支持、行政審批過程中的優(yōu)化和便利、行業(yè)優(yōu)惠政策的及時(shí)傳達(dá)和認(rèn)真執(zhí)行、公開公平的市場競爭環(huán)境等，對(duì)于節(jié)能環(huán)保企業(yè)而言都十分重要。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面做好政策工具的升級(jí)。

4.1 管制型工具升級(jí)：清晰規(guī)范的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)

開展綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，編制標(biāo)準(zhǔn)體系框架和標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表，加快標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂。一方面，要做好標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保法、節(jié)約能源法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、電力法等法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)其法律約束力；另一方面，要將標(biāo)準(zhǔn)與能源總量和強(qiáng)度“雙控”、環(huán)境質(zhì)量改善、排污總量減少、非化石能源消費(fèi)比重等節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)管理制度相銜接，增強(qiáng)其行政約束力。同時(shí)，要進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)督察常態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度、執(zhí)法強(qiáng)度，破除環(huán)境政策洼地。加強(qiáng)信息公開，依法公開重點(diǎn)用能單位節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核和國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)測結(jié)果，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)保行為。

4.2 經(jīng)濟(jì)型工具升級(jí)：普惠而非補(bǔ)貼

加快構(gòu)建包括稅收、投資、金融等一系列政策工具在內(nèi)的政策支撐體系，扶持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過稅收優(yōu)惠的辦法，探索建立綠色導(dǎo)向的稅收體系，對(duì)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品、清潔生產(chǎn)水平高、實(shí)施綠色工程的企業(yè)和項(xiàng)目實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，對(duì)綠色化水平低、產(chǎn)品能耗高的企業(yè)實(shí)行懲罰性增稅政策；將合同能源管理相關(guān)稅收優(yōu)惠政策推廣到能源托管、合同節(jié)水管理、環(huán)境污染第三方治理、環(huán)境績效托管服務(wù)等模式，加大對(duì)污水污泥、再生水、生活工業(yè)固廢處理服務(wù)增值稅減免力度等。另外，財(cái)政資金可以創(chuàng)新支持方式，通過設(shè)立基金的方式，撬動(dòng)社會(huì)資本投入節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

4.3 信息型工具升級(jí)：高效的市場引導(dǎo)

信息型工具不具有強(qiáng)制性，但承擔(dān)著引導(dǎo)、傳播、宣傳的作用，必須慎重、公正、嚴(yán)謹(jǐn)。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國務(wù)院節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，盡量減少信息型工具的覆蓋和重疊問題，應(yīng)當(dāng)給予市場準(zhǔn)確的、統(tǒng)一的信息信號(hào)。同時(shí)，政府使用的信息型工具應(yīng)以提供信息服務(wù)的平臺(tái)型工具為主，充分發(fā)揮市場主體競爭充分、高效及時(shí)的特點(diǎn)，讓各個(gè)市場主體在平臺(tái)上展示技術(shù)、了解供需、交流經(jīng)驗(yàn)，自發(fā)地選擇和使用新技術(shù)、新產(chǎn)品。同時(shí)，要將綠色信息型工具與投資、價(jià)格、稅收、金融等制度做好有效銜接，充分發(fā)揮信息型工具和經(jīng)濟(jì)型工具的協(xié)同作用，形成對(duì)產(chǎn)業(yè)的全面引導(dǎo)。