農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障

房紹坤 （吉林大學(xué)法學(xué)院教授）

農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式。

2016年12月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》），提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革目標等總體要求。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（“2015年一號文件”）的要求，“農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展需要。實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。需要明確法律規(guī)定具體含義和適用法律依據(jù)的，要及時作出法律解釋。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”。這就為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了明確的法治要求和具體做法。從我國現(xiàn)行法律體系來看，有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)基本上還處于空白狀態(tài)，因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度方面的法治建設(shè)任務(wù)還十分繁重。按照《改革意見》的要求，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當“健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度”，為改革提供堅實的法治保障。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)的基本原則

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)過程中，必須遵循憲法規(guī)定，將中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策精神轉(zhuǎn)化為法律。為此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)應(yīng)當堅持如下原則：

（一）必須堅持和鞏固集體所有制

在我國，集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，與全民所有制共同構(gòu)成了我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)。這是我國《憲法》所確立的基本經(jīng)濟制度，也是我國各項改革都必須堅持的憲法精神和政策底線。中共中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，堅持公有制主體地位。”《改革意見》進一步強調(diào)：“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式?！薄皥猿洲r(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失?！币虼?，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)中，必須始終將堅持和鞏固集體所有制作為貫穿始終的法律政策底線。在此基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的法治實現(xiàn)路徑和方式。

（二）必須以農(nóng)民持續(xù)增收為根本目標

“2015年一號文件”指出：“中國要富，農(nóng)民必須富?！币虼?，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須將農(nóng)民增收作為一項根本目標?！陡母镆庖姟分赋觯骸稗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重大舉措”，要“把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”，要“堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了”。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當以“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富?！?。據(jù)此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)必須將切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，確保農(nóng)民增收作為法律制度、規(guī)則的核心理念，作為貫穿于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)始終的基本原則。

（三）必須充分體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用

市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，是我國社會發(fā)生深刻變化的根源，也是經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的內(nèi)在要求?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！薄陡母镆庖姟窂娬{(diào)：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位”。在市場經(jīng)濟中，任何主體都必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求從事活動，充分發(fā)揮市場的作用，通過市場手段和途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟目的。在農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，因此，要發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的重要作用。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)中，應(yīng)當肯定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，賦予其更多的參與市場競爭的機會和權(quán)利，以確保其與其他市場主體具有平等的法律地位。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革須重點解決的法律問題

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)中，如下問題需要重點關(guān)注與解決：

（一）關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法律界定

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》指出：“產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，保護產(chǎn)權(quán)是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求?！卑凑铡陡母镆庖姟返囊?guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標之一，是“通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”?？梢姡谵r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，“產(chǎn)權(quán)清晰”是順利推進改革的基礎(chǔ)和前提，亦是改革內(nèi)在邏輯展開的必然要求；而所謂“產(chǎn)權(quán)清晰”，就是要從法律上清楚地界定集體產(chǎn)權(quán)的歸屬與范圍。應(yīng)當說，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中所謂之“產(chǎn)權(quán)”并非法律術(shù)語，因此，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)中，農(nóng)村集體之“產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)涵須由法律加以明確。根據(jù)《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，“產(chǎn)權(quán)不僅包括保護物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括保護知識產(chǎn)權(quán)及其他各種無形財產(chǎn)權(quán)”。據(jù)此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與民法上的財產(chǎn)權(quán)同義。從這個意義上講，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在法律層面可以表達為集體財產(chǎn)權(quán)制度改革。當然，根據(jù)《改革意見》，為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新趨勢，應(yīng)當分類推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，即當前改革的重點在于經(jīng)營性資產(chǎn)，而資源性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)應(yīng)當根據(jù)改革進展分別采取不同的措施。但從法治建設(shè)角度講，上述資產(chǎn)應(yīng)一并歸納入法律調(diào)整的范圍。

（二）關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法律主體

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要工作是“明確集體資產(chǎn)所有權(quán)”。對此，《改革意見》明確指出：“在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！痹诖嘶A(chǔ)上，分別情況確認集體產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（2）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。從法律上說，憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽餀?quán)法第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這是我國現(xiàn)行法律對集體財產(chǎn)所有權(quán)主體的規(guī)定。但在實踐中，有的地方法規(guī)將集體財產(chǎn)的所有權(quán)主體規(guī)定為集體經(jīng)濟組織，這是不符合法律規(guī)定的。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)中，應(yīng)當堅持農(nóng)村集體財產(chǎn)歸農(nóng)民集體所有的現(xiàn)行法律規(guī)定，并糾正地方法規(guī)中不正確的做法。

（三）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的確認

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，集體經(jīng)濟組織成員的確認十分重要，其是股份量化、集體收益分配的基本前提。根據(jù)《改革意見》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份應(yīng)當“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素”加以確認。按照上述精神，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)不僅應(yīng)當提出確認集體經(jīng)濟組織成員身份的指導(dǎo)性原則，而且需要在法律上明確集體成員權(quán)，并對集體成員權(quán)的法律屬性、權(quán)利內(nèi)容及變動方式等內(nèi)容作出具體規(guī)定，以豐富我國民事權(quán)利理論體系。一般認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是具有戶籍的村民，但《改革意見》提出：“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?！边@一規(guī)定在很大程度上意味著集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的主體應(yīng)當為農(nóng)戶，但究竟農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為農(nóng)民個體還是農(nóng)戶，需要在今后的立法中加以進一步明確。

（四）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的在于增加農(nóng)民收入，而對經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份合作制改革是實現(xiàn)這一目的重要措施。通過將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，就可以將其作為集體成員參加集體收益分配的基本依據(jù)。因此，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度法治建設(shè)中，要采取具體措施保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利的實現(xiàn)。例如，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出等相關(guān)的權(quán)利，完善股權(quán)權(quán)能；建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，記載農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體資產(chǎn)股份信息，出具股權(quán)證書；健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實處；科學(xué)設(shè)計股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的制度規(guī)則，合理設(shè)計股份（份額）權(quán)能權(quán)利實現(xiàn)機制等。

（五）關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當充分體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，而發(fā)揮市場在資源配置中的作用，就要建設(shè)公平競爭、規(guī)范有序的流通市場。《改革意見》指出：“鼓勵地方特別是縣鄉(xiāng)依托集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺，建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場?！钡陡母镆庖姟吠瑫r也指出：“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行”；改革要“探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回”。這種過于強調(diào)社區(qū)性和封閉性的思路，無法滿足促進集體資產(chǎn)保值增值以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的改革要求。因此，在未來法治建設(shè)過程中，需要著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙，建立起有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的制度機制，以適應(yīng)城鄉(xiāng)社會發(fā)展的要求。而且，只有較為開放的股權(quán)流轉(zhuǎn)機制建立起來以后，各種產(chǎn)權(quán)交易市場的平臺作用才可以發(fā)揮出來，股東的股權(quán)也才能釋放完整的權(quán)能。

制定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的法律

為保障集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進行，鞏固改革的成果，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從我國農(nóng)村實際出發(fā)，應(yīng)當著重研究、制定以下重要法律：

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法

在我國公有制條件下，國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)構(gòu)成了公有制的基礎(chǔ)，都需要納入法治軌道。關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，我國還沒有制定相應(yīng)的法律法規(guī)，部分地區(qū)制定了相關(guān)地方性法規(guī)，如《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》等。這些地方法規(guī)，一方面限于效力問題，無法在全國范圍內(nèi)為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理提供統(tǒng)一的指導(dǎo)原則；另一方面，個別地方性法規(guī)限于對政策的理解，一些規(guī)定曲解了國家有關(guān)改革精神及法律規(guī)定精神，如將集體資產(chǎn)確認為集體經(jīng)濟組織所有等。為保證農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進行，實現(xiàn)改革目標并鞏固改革成果，需要以法律的形式將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所取得的經(jīng)驗確認下來。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法應(yīng)當就以下內(nèi)容作出規(guī)定：集體資產(chǎn)范圍的確認、集體經(jīng)濟組織成員的認定、組織機構(gòu)、資產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)管理、法律監(jiān)督、法律責任等。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法

民法總則將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入法人范圍，并定性為特別法人。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位需要通過相應(yīng)的法律加以具體化。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與市場競爭越來越頻繁，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行專門立法的需求也越來越迫切。對此，《改革意見》明確指出：要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護”?！?017年中央一號文件”提出，要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律”；“2018年中央一號文件”要求，要“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”，“2019年中央一號文件”再一次強調(diào)，要“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)開始著手農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的起草工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法應(yīng)當在明確其特別法人地位的基礎(chǔ)上，就組織登記、成員確認和管理、組織機構(gòu)設(shè)置、財務(wù)管理、監(jiān)管、法律責任等作出全面的規(guī)定。

（三）農(nóng)民股份合作企業(yè)法

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，要“有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革”。“2019年中央一號文件”要求，要“加快推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革”。通過農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，可以使“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，從而確保農(nóng)民收入增加這一改革目標。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，為規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，鼓勵、支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，保護農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，十屆全國人大常委會于2006年10月31日通過了農(nóng)民專業(yè)合作社法（2017年12月27日修訂），就合作社的設(shè)立和登記、成員、組織機構(gòu)、財務(wù)管理、終止和清算、農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社、扶持措施等問題作了規(guī)定。但就農(nóng)民股份合作企業(yè)而言，我國目前還沒有專門法律，僅有原農(nóng)業(yè)部于1990年2月12日發(fā)布的《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》（1997年12月25日修改）。這一部門規(guī)章不僅效力層次低，而且內(nèi)容十分簡單，無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求。為配合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要通過專門法律對農(nóng)民股份合作的組織形式、成員權(quán)利義務(wù)、機構(gòu)管理、財產(chǎn)管理等加以規(guī)定，以確保農(nóng)民股份合作經(jīng)濟的順利平穩(wěn)發(fā)展。