農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法思考

閆馨蕙 （吉林大學(xué)法學(xué)院）

自“三農(nóng)”問題在黨的十六屆五中全會首次提出以來，大量政策性文件圍繞深入推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革進行了全方位的規(guī)劃，各地為切實落實改革政策而出臺的一系列地方政府性措施進一步豐富了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的實踐經(jīng)驗。然而，隨著改革的推進，亟須農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律制度應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟的高速發(fā)展以及由此產(chǎn)生的諸多問題。

當(dāng)前，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在加速推進，國家出臺了相關(guān)政策，明確了改革的目標(biāo)和任務(wù)。2016年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》）指出：“健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護?！薄陡母镆庖姟诽岢隽酥贫ㄞr(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法任務(wù)，相關(guān)部分也將其提到了議事日程。本文試就制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的幾個問題進行探討，以為該法的制定提供借鑒。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法背景

在我國，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種特殊的經(jīng)濟組織形式，在農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)過程中發(fā)揮著十分重要的作用。在現(xiàn)階段，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，既有現(xiàn)實基礎(chǔ)，也有政策和法律的指引與支持。

（一）現(xiàn)實基礎(chǔ)

在我國，“三農(nóng)”問題一直是黨和國家工作的重中之重。隨著習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我國農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)呈現(xiàn)出良好態(tài)勢：以“三權(quán)分置”政策為核心的農(nóng)村土地制度改革正在如火如荼地進行之中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場化地位得到進一步改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建也初具眉目。然而，由于我國現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織深受計劃經(jīng)濟體制的影響，其內(nèi)部“政經(jīng)不分”的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻滯了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能的發(fā)揮，未能對迅速擴大的市場作出積極的回應(yīng)。農(nóng)村地區(qū)優(yōu)勢與問題并行的發(fā)展態(tài)勢，要求進一步規(guī)范和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法治建設(shè)。

（二）政策指引

近年來，中共中央、國務(wù)院出臺了一系列文件對農(nóng)村地區(qū)的振興和改革進行了全方位的部署，如2015年，《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（“2015年中央一號文件”）指出，要“推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制”。2016年，《改革意見》從農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革、集體經(jīng)濟組織的有效實現(xiàn)形式等方面對如何開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了更為細(xì)致的要求，并且明確提出要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律”。2017年，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為新時期的戰(zhàn)略目標(biāo)。2018年，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（“2018年中央一號文件”）則進一步要求深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，中共中央政治局于同年召開會議審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，為細(xì)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出具體規(guī)劃。2019年，《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（“2019年中央一號文件”）為切實落實和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了更為具體的制度架構(gòu)。黨中央對于振興鄉(xiāng)村，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的一系列舉措為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼續(xù)發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

（三）法律支持

從法律上講，隨著民法總則創(chuàng)造性地將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織歸類為特別法人，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的爭論終于塵埃落定。至此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有了正式的法律地位，得以更加名正言順地進入市場，從事市場經(jīng)濟活動。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地位的特殊性及其法律關(guān)系的復(fù)雜性，民法總則的寥寥數(shù)語顯然不能解決實踐中的諸多問題，如農(nóng)村集體財產(chǎn)的清產(chǎn)核資、集體成員的身份認(rèn)定等，但是，民法總則所確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位為后續(xù)的具體制度設(shè)計提供了法律支持。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法必要性

在我國，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法既有現(xiàn)實需求，也是落實黨和國家相關(guān)政策以及民法總則的客觀需要。

（一）現(xiàn)實需求

自“三農(nóng)”問題在黨的十六屆五中全會首次提出以來，農(nóng)村發(fā)展得到黨和國家的高度重視，各項改革措施為新農(nóng)村建設(shè)注入了源源不斷的活力，其中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的完善尤為矚目。大量政策性文件圍繞深入推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革進行了全方位的規(guī)劃，民法總則確立的特別法人地位為提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場參與度提供了法律依據(jù)，各地為切實落實改革政策而出臺的一系列地方政策性措施進一步豐富了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的實踐經(jīng)驗，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革形勢一片大好。然而，隨著改革的推進，有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資問題、股權(quán)問題、集體成員資格的范圍問題甚至婦女權(quán)益保護問題都面臨著無法可依的局面。易言之，亟須農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律制度應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟的高速發(fā)展以及由此產(chǎn)生的諸多問題。

（二）政策需求

中共中央、國務(wù)院出臺的一系列政策性文件一方面明確提出制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，如2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（“2016年中央一號文件”）提出制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例，“2018年中央一號文件”進一步將制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一般規(guī)則上升到法律層面；另一方面也對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的各項制度作出了具體構(gòu)想。這不僅體現(xiàn)了國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的高度重視，更加反映出實踐中對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織專項立法的迫切需求。

黨和國家出臺的大量文件雖然可以為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供政策指引，但由于這些文件多為原則性、概括性的戰(zhàn)略部署，主要扮演為改革定基調(diào)、把方向的角色，并無具體實施細(xì)則。例如，“2019年中央一號文件”提到，“要按期完成農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，建立健全集體資產(chǎn)各項管理制度”。這類政策性指引如果沒有具體制度對其進行細(xì)化，將難以從根本上得到落實?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革迅速推進，各方面問題層出不窮，而我國目前僅有一些地方政府規(guī)章對其進行規(guī)范，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足改革背景下旺盛的制度需求。

雖然各地出臺的政府規(guī)章可以充分考慮該地區(qū)范圍內(nèi)的實際情況，因地制宜地對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行作出具體規(guī)范，但隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被確立為特別法人，市場參與程度持續(xù)提高，局限于某一地區(qū)范圍內(nèi)的政府規(guī)章難以應(yīng)對更大市場范圍內(nèi)的種種情況，如相鄰不同地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的跨地合作等。因此，需要一部農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)問題作出一般性規(guī)定，并為各地方性規(guī)定提供立法指引。

（三） 法律需求

民法總則沒有沿襲大陸法系的傳統(tǒng)法人分類，而是創(chuàng)造性將法人區(qū)分為營利法人、非營利法人、特別法人。其中，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為特別法人，結(jié)束了其法律主體地位不明的尷尬，具有重要意義。但是，民法總則并未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部財產(chǎn)權(quán)屬問題。根據(jù)法人的一般理論，法人的財產(chǎn)由法人享有所有權(quán)，而非歸屬于法人成員所有。既然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于特別法人，在沒有其他法律對其財產(chǎn)權(quán)屬作出特別規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)按照法人的一般規(guī)則，其財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，而并非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員所有。然而，憲法第10條、物權(quán)法第124條和農(nóng)村土地承包法第12條均將農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體。因此，法律亟須厘清農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬問題。

同時，目前也尚無具體法律規(guī)定解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部如何行使權(quán)利、履行義務(wù)的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部長期“政經(jīng)不分”，村委會和村民小組與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能劃分界限不甚清晰，常出現(xiàn)村委會或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織權(quán)利的情況，易形成少數(shù)人控制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的局面，阻礙內(nèi)部其他成員的權(quán)利充分實現(xiàn)。再者，內(nèi)部職權(quán)劃分不明也會造成職能重復(fù)或者缺位的情況，影響整體的工作效率。因此，法律需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部運行問題作出具體規(guī)定，否則將有違民法上的公平和效率原則。

此外，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的獨特性，法律也需要對其進行單獨立法，對其權(quán)利行使、職能發(fā)揮以及責(zé)任承擔(dān)進行特殊規(guī)定。正如民法總則第99條規(guī)定，“法律或者其他法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在特殊規(guī)定時，依照其規(guī)定”。因此，有必要通過法律基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性進行專門規(guī)定。更何況，針對某種具體的法人類型進行專門立法本就是立法上的普遍情況，如我國目前已經(jīng)有公司法、合伙企業(yè)法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等專門法律，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本就地位特殊、內(nèi)部法律關(guān)系復(fù)雜，更加需要專門的法律對其進行規(guī)范。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法構(gòu)想

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法設(shè)計應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞政策性文件中提到的改革重點，積極回應(yīng)在改革中爭議較大的法律問題。據(jù)此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法應(yīng)當(dāng)對以下四個方面進行重點規(guī)定：

（一）調(diào)整對象

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的調(diào)整對象，主要爭議在于是調(diào)整各級社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還是僅僅調(diào)整通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成立的新型集體經(jīng)濟組織，或是包括各類合作社在內(nèi)的廣義集體經(jīng)濟組織。筆者認(rèn)為，將調(diào)整對象限于通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成立的新型集體經(jīng)濟組織具有合理性。理由在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之所以要進行專門立法的原因就在于其自身的特殊性，法律的重點規(guī)范對象應(yīng)當(dāng)是針對具有市場主體地位的新型集體經(jīng)濟組織。而新型集體經(jīng)濟組織也是未來所有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革方向，對于原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期以來的制度規(guī)范進行規(guī)范，而當(dāng)其過渡為新型集體經(jīng)濟組織后便可以適用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的規(guī)定，不存在沒有法律對其進行調(diào)整的情況。同時，如果調(diào)整對象范圍過于龐大，則會極大增加立法難度，未必能妥善安排各類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

（二） 法人屬性

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人屬性問題，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注其責(zé)任財產(chǎn)的范圍?？紤]到集體所有制的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及從保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織穩(wěn)定的角度出發(fā)，集體土地的所有權(quán)雖然可以被納入到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)之中，但卻不能夠以其承擔(dān)民事責(zé)任。這是因為，如果將集體土地的所有權(quán)用于清償債務(wù)，該集體經(jīng)濟組織成員將會失去對該土地的所有權(quán)，失去其賴以生存的根基，難以維持其正常生活水平，也與我國土地限制轉(zhuǎn)讓的政策不符。此外，也不應(yīng)該賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有破產(chǎn)能力。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一旦破產(chǎn)，該組織即不再存在，這與設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的初衷相違背。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然已經(jīng)在法律上具備了市場經(jīng)濟主體地位，但出于農(nóng)民集體對于市場反應(yīng)能力不足的特性，仍然要對其市場參與度進行適度限制，不宜從事風(fēng)險過高的市場活動和制度規(guī)劃。

（三） 成員身份確認(rèn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員構(gòu)成復(fù)雜，曾有地方機構(gòu)統(tǒng)計該地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員種類多達(dá)二十多種，而且這種情況并不罕見。因此，要想在立法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的身份進行窮盡式列舉顯然并不現(xiàn)實。同樣，各地實際情況也存在巨大差異，如果由法律強制確定一個硬性標(biāo)準(zhǔn)，將無法適應(yīng)不同地區(qū)的特殊情況。因此，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員確認(rèn)問題應(yīng)當(dāng)主要依賴組織內(nèi)部通過民主決議的方式針對個案情況予以考慮，法律主要應(yīng)從成員確認(rèn)的一般原則和程序角度進行規(guī)制，如“保護外嫁女的權(quán)利等”。

（四）內(nèi)部治理

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在內(nèi)部治理中存在的主要問題在于“政經(jīng)不分”。為解決這一根深蒂固的難題，應(yīng)當(dāng)從實體和程序兩個角度對其進行規(guī)范。從實體角度看，可以仿照公司的組織結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分別設(shè)置意思機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，實現(xiàn)三方制衡；從程序角度看，應(yīng)當(dāng)設(shè)置完善的表決機制，注重程序在實現(xiàn)正義過程中的價值，亦可以仿照公司法的表決制度，如重大事項需要達(dá)到表決權(quán)2/3以上才能夠通過，并對需要表決的重大事項進行列舉。