論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利體系

宋天騏 （煙臺大學(xué)法學(xué)院）

集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的在于保護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)根本目的，首先需要明確農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間，以及農(nóng)民與集體成員之間的區(qū)別。

2016年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》），隨后連續(xù)三年的“中央一號文件”都不同程度地強(qiáng)調(diào)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。依據(jù)《改革意見》，集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是“通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益”。依據(jù)這一改革目標(biāo)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利?！陡母镆庖姟分赋觯杭w產(chǎn)權(quán)制度改革要“發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，要“落實(shí)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”。因此，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)當(dāng)高度重視集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，形成有效的權(quán)利體系，并切實(shí)保障這些權(quán)利落到實(shí)處。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革中相關(guān)主體概念的理解

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，相關(guān)政策文件出現(xiàn)了以“集體經(jīng)濟(jì)組織”替代“集體”的傾向，這表明改革的頂層設(shè)計(jì)存在一定程度的偏差。實(shí)際上，根據(jù)物權(quán)法第59條、第60條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的主體?？梢?，在法律上，“集體經(jīng)濟(jì)組織”與“集體”并不是同一個(gè)概念。相應(yīng)地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體成員也是不同的主體概念。

政策術(shù)語使用上的偏差，會導(dǎo)致具體制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)失誤。因此，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)當(dāng)將政策術(shù)語與法律概念統(tǒng)一起來，尤其是應(yīng)當(dāng)區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織和集體。但《改革意見》并沒有嚴(yán)格區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織和集體，從而也就不能嚴(yán)格區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和集體成員權(quán)。在這種情況下，我們在理解《改革意見》相關(guān)內(nèi)容時(shí)，可以將集體經(jīng)濟(jì)組織與集體等同對待，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與集體成員權(quán)等同對待。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的在于保護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)根本目的，首先需要明確農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間，以及農(nóng)民與集體成員之間的區(qū)別。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)民集體并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，而是經(jīng)濟(jì)學(xué)上對農(nóng)民群體的集合性概念表述，法學(xué)上對農(nóng)民群體的概念表述應(yīng)當(dāng)是“農(nóng)村集體”。農(nóng)村集體區(qū)別于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，前者是對一定范圍內(nèi)的農(nóng)民全體的集合性表示，后者則是在農(nóng)村集體范圍內(nèi)因經(jīng)營管理的實(shí)際需要而形成的組織體。易言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織派生于農(nóng)村集體。由于城鄉(xiāng)戶籍分立和城鄉(xiāng)二元格局的現(xiàn)狀，農(nóng)民被看作是一種身份，但隨著戶籍制度的深化改革和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民已經(jīng)成為一種職業(yè)。此外，成員集體與農(nóng)民集體的區(qū)別也應(yīng)特別注意。成員集體是由本集體成員組成的，更多的強(qiáng)調(diào)集體的地緣性和成員的身份性，而農(nóng)民集體卻并不強(qiáng)調(diào)本集體或本集體經(jīng)濟(jì)組織的地緣性，更多的是一種概括性的表示。

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)成為改革的主力軍，獲得更多的實(shí)際權(quán)益。此處的“農(nóng)民”強(qiáng)調(diào)的是集體成員的宏觀范圍，但應(yīng)當(dāng)明確的是，農(nóng)民并不必然等于集體成員，集體成員也不必然是農(nóng)民。集體成員是集體成員權(quán)的主體，集體成員權(quán)則在本質(zhì)上反映了農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系，是集體成員權(quán)利體系的核心內(nèi)容和溝通成員集體與集體成員的橋梁。集體產(chǎn)權(quán)制度改革，尤其是股份化改革，能夠?qū)⒓w成員轉(zhuǎn)化為股東，以公司化的形式實(shí)現(xiàn)集體成員財(cái)產(chǎn)性利益的增加。

厘清上述概念，目的在于明晰政策話語與制度概念之間的細(xì)微差異。全面深化改革和全面依法治國，要求我們重視以往忽略的立法技術(shù)和法律概念體系，《改革意見》中的相關(guān)政策話語雖不能完全與法律概念等同，但改革精神和頂層設(shè)計(jì)的理念基本與法律制度體系相適應(yīng)，這也有利于政策內(nèi)容依法向法律制度過渡，推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利體系的內(nèi)容：以集體成員權(quán)為核心

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利體系實(shí)質(zhì)上是對已有權(quán)利的細(xì)分與整合。在這個(gè)權(quán)利體系中，實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利都是其有機(jī)組成部分。其中實(shí)體性權(quán)利主要是指集體成員基于成員身份取得的其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、股權(quán)等；程序性權(quán)利主要是指集體成員的程序參與權(quán)和訴訟上的權(quán)利，前者如集體事務(wù)參與權(quán)、表決權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，后者如集體成員代表訴訟的權(quán)利。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利體系中，應(yīng)當(dāng)明確以下兩個(gè)方面的權(quán)利內(nèi)容：

（一）農(nóng)民權(quán)利與集體成員權(quán)

廣義的農(nóng)民權(quán)利包括私法權(quán)利和公法權(quán)利，可以分為三個(gè)層次：第一層次為基本權(quán)利，是生存權(quán)的主要構(gòu)成，即財(cái)產(chǎn)權(quán)和自主權(quán)；第二層次為平等權(quán)、教育權(quán)和社會保障權(quán)等社會權(quán)利；第三層次為政治參與權(quán)，是農(nóng)民參與國家和社會管理、表達(dá)訴求的權(quán)利。在此意義上，集體成員的權(quán)利應(yīng)屬于第一層次的基本權(quán)利。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，我們強(qiáng)調(diào)集體成員的權(quán)利體系構(gòu)建，實(shí)質(zhì)上關(guān)注的是第一層次基本權(quán)利的構(gòu)建，而對于第二層次和第三層次的權(quán)利訴求關(guān)注較少。因此，就改革的頂層設(shè)計(jì)而言，應(yīng)當(dāng)宏觀考量三個(gè)層次的權(quán)利訴求，在確保第一層次基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確保第二層次和第三層次的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化改革和解決“三農(nóng)”問題的重要一環(huán)，其關(guān)注的重點(diǎn)在于農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收入的增加和生活水平的提高，第二層次和第三層次的權(quán)利并不是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)和內(nèi)容，但集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，能夠有效地加快全面深化改革的步伐，為第二層次和第三層次的權(quán)利貢獻(xiàn)力量。

（二）成員權(quán)利與集體成員權(quán)

一般認(rèn)為，農(nóng)民集體成員權(quán)利是一種特殊的成員權(quán)，即將成員權(quán)利等同于成員權(quán)。但實(shí)際上，集體成員權(quán)利是以集體成員權(quán)為核心的概括性權(quán)利的總稱，除集體成員權(quán)外，應(yīng)當(dāng)還包括其他實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利。

集體成員的權(quán)利體系實(shí)際上就是以集體成員權(quán)為核心構(gòu)建的綜合性權(quán)利體系，其中集體成員權(quán)主要包括兩方面，即利益請求權(quán)和獲益權(quán)。而確立集體成員權(quán)，需要明確成員資格問題，即哪些人可以成為集體成員。從實(shí)踐來看，集體成員資格的取得、變更和消滅并不是簡單的定性問題，其涉及的集體成員權(quán)關(guān)乎集體成員的切身利益和集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，不能僅依據(jù)戶籍與地緣來確定集體成員資格，同時(shí)也不能設(shè)置過于具體化的資格條件，以免各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致集體成員資格認(rèn)定的偏差。筆者認(rèn)為，合理的做法應(yīng)當(dāng)是確定集體成員資格取得的基本原則，形成集體成員變動(dòng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，其中基本原則的確定應(yīng)當(dāng)綜合考量戶籍、生活保障、集體自治、成員與集體之間的關(guān)系等因素，避免單一因素考量的簡單化；動(dòng)態(tài)機(jī)制的形成應(yīng)當(dāng)尊重集體成員個(gè)人的自由意志、守住集體產(chǎn)權(quán)制度的利益底線，防止集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)落空。

利益請求權(quán)主要包括四項(xiàng)權(quán)利，即土地承包經(jīng)營請求權(quán)、宅基地分配請求權(quán)、集體盈利分配請求權(quán)和征地補(bǔ)償款分配請求權(quán)。土地承包經(jīng)營請求權(quán)是指集體成員請求集體分配承包地以實(shí)現(xiàn)其承包經(jīng)營土地的權(quán)利，該權(quán)利實(shí)現(xiàn)所對應(yīng)的是物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)；宅基地分配請求權(quán)是指集體成員請求集體分配宅基地以實(shí)現(xiàn)其生活居住權(quán)益的權(quán)利，該權(quán)利實(shí)現(xiàn)所對應(yīng)的是物權(quán)法所規(guī)定的宅基地使用權(quán)；集體盈利分配請求權(quán)是指集體成員請求集體分配集體利潤的權(quán)利，該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需以集體盈利為前提；征地補(bǔ)償款分配請求權(quán)是指集體成員請求集體按照法律和集體規(guī)約分配征地補(bǔ)償款的權(quán)利，該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需以征地和補(bǔ)償款到位為前提。

獲益權(quán)主要包括三項(xiàng)權(quán)利，即集體資產(chǎn)獲益權(quán)、集體收益獲益權(quán)和征收補(bǔ)償款獲益權(quán)。與利益請求權(quán)不同，獲益權(quán)更多的強(qiáng)調(diào)集體成員利益獲取的應(yīng)然性。例如，本集體之外的自然人或法人承包本集體土地而獲得的收益、集體經(jīng)營所得收益、集體土地被征收所得的補(bǔ)償款等，都應(yīng)當(dāng)由本集體成員共同享有。換言之，獲益權(quán)是集體成員獲得集體利益的概括性權(quán)利。

按照《改革意見》，集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的集體資產(chǎn)主要是資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，這三類集體資產(chǎn)構(gòu)成了集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)和權(quán)利客體，其中最能發(fā)揮改革效應(yīng)的集體資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營性資產(chǎn)。對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革，能夠充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，激活集體資產(chǎn)的市場潛力，增加集體成員的財(cái)產(chǎn)性收益。股份合作制改革是將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅要將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為股份，還要將集體成員轉(zhuǎn)化為股東。在改革后，集體成員以股東身份參與集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，并以股權(quán)享受利潤分配和分紅。當(dāng)然，不論集體成員是否參與經(jīng)營管理，其都享有以股權(quán)為基礎(chǔ)的利益分配請求權(quán)、重大事務(wù)的表決權(quán)、撤銷權(quán)以及其他股東權(quán)利。至于股份合作制改革形成的組織形式，可以是合作社，也可以是其他組織形式。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的行使和保障

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的行使和保障，離不開實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利的交融。實(shí)體性權(quán)利通過細(xì)化權(quán)利內(nèi)容和明確權(quán)利行使規(guī)則，能夠有效防止集體成員的權(quán)利淡漠和權(quán)利弱化；程序性權(quán)利通過強(qiáng)調(diào)集體成員參與集體事務(wù)的能動(dòng)性和規(guī)范集體成員行使權(quán)利的方式，可以進(jìn)一步確保集體成員的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也為集體成員提供必要的權(quán)利救濟(jì)渠道。

程序性權(quán)利不是單指訴訟法上的權(quán)利，而是指有利于實(shí)體性權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，如集體事務(wù)參與權(quán)、表決權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革前，集體成員通常憑借成員身份就可以獲得集體成員權(quán)，而該集體成員權(quán)的具體內(nèi)容相對粗放，一般不重視集體成員對集體事務(wù)的參與權(quán)和表決權(quán)等程序性權(quán)利。由于集體成員之間的收益一般不會相差很大，成員往往就忽視了事務(wù)參與權(quán)和表決權(quán)的重要性，因此，即使集體收益被個(gè)別管理人竊取或侵吞，成員也不會立即知曉。集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)重視權(quán)利體系的整體性構(gòu)建，使程序性權(quán)利回歸權(quán)利本來的路徑上，以監(jiān)督集體收益、保護(hù)集體成員權(quán)益不受侵害。對此，《改革意見》明確指出，要“確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”。

集體事務(wù)參與權(quán)可以充分發(fā)揮集體成員參與改革的主動(dòng)性，體現(xiàn)改革的人文情懷。而表決權(quán)可以讓集體成員成為重大事務(wù)的決策者，避免涉及集體成員重大利益的事項(xiàng)產(chǎn)生糾紛。集體成員采取絕對多數(shù)決的形式對重大事務(wù)進(jìn)行表決，并承擔(dān)表決結(jié)果和執(zhí)行后果，這在最大程度上體現(xiàn)了意思自治。知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以讓集體成員充分了解集體、集體管理者和集體收益的情況，并通過對財(cái)務(wù)和收益情況的知悉來監(jiān)督集體管理者，防止和減少貪腐行為的發(fā)生。

長期以來，人們重視實(shí)體性權(quán)利的傳統(tǒng)，使得程序性權(quán)利被漠視，集體產(chǎn)權(quán)制度改革同樣如此。集體成員權(quán)涉及集體成員切實(shí)的財(cái)產(chǎn)利益，實(shí)體性權(quán)利也是對集體成員財(cái)產(chǎn)利益的彰示，而隱于背后的程序性權(quán)利卻沒能得到彰顯。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，這種狀況應(yīng)當(dāng)引起高度重視，以切實(shí)通過程序性權(quán)利保障實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。例如，集體經(jīng)營性資產(chǎn)的規(guī)模和收益、集體各類資產(chǎn)的價(jià)值和收益、集體土地的對外承包情況和收益狀況等涉及集體成員實(shí)體權(quán)益的信息都應(yīng)及時(shí)公示，同時(shí)集體成員也有權(quán)隨時(shí)查看，以保障成員權(quán)、知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

為保障集體成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)形成完善的集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制，制定組織章程，賦予集體成員適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)，并對集體賬務(wù)和相關(guān)事項(xiàng)及時(shí)公示，涉及集體成員重大利益的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民主表決，防止管理者個(gè)人的“一言堂”和對集體經(jīng)濟(jì)組織的過度控制。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的某項(xiàng)決議的內(nèi)容或程序違反章程時(shí)，可以參照股東撤銷權(quán)的規(guī)定，由集體成員行使撤銷權(quán)；當(dāng)某個(gè)管理者侵吞或竊取集體利益時(shí)，也可以參照股東代表訴訟的規(guī)定，由成員代表集體進(jìn)行訴訟，以維護(hù)集體權(quán)益。