民主決議認(rèn)定成員資格的實(shí)現(xiàn)路徑

吳昭軍 （中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員）

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，究竟由法律直接規(guī)定還是由村民民主決議認(rèn)定，尚存疑問。目前我國現(xiàn)行立法中尚未對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定進(jìn)行具體規(guī)定。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系”?！睹穹倓t》明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法也已經(jīng)納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第三類項(xiàng)目。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不是單純的身份，更涉及由身份決定的一系列成員權(quán)益，例如承包土地、分配宅基地、分配集體收益等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前置環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的重要內(nèi)容。村民民主決議是認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的重要方式，在鄉(xiāng)村實(shí)踐和集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)中取得了顯著成果，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但也存在較多問題。

成員資格認(rèn)定應(yīng)采取法律規(guī)定和村民自治相結(jié)合的方式

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，究竟由法律直接規(guī)定還是由村民民主決議認(rèn)定，尚存疑問。目前我國現(xiàn)行立法中尚未對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定進(jìn)行具體規(guī)定。2018年12月最新修正的農(nóng)村土地承包法第69條規(guī)定：“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。”故而尚有待未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)立法對此予以明確規(guī)定。在改革試點(diǎn)中，各地采取了更為大膽更為多元的方式予以解決。浙江省、廣東省、天津市等地通過制定地方法規(guī)或規(guī)范性文件，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定方式、標(biāo)準(zhǔn)等。在部分地區(qū)，甚至由鎮(zhèn)政府直接指導(dǎo)和行政確認(rèn)成員資格認(rèn)定，例如廣東韶關(guān)市犁市鎮(zhèn)政府。

在我國實(shí)行村民自治制度，且《民法總則》已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列為特別法人的背景下，由村民自治民主認(rèn)定成員資格自無疑義。但是民主認(rèn)定成員資格具有局限性。其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于普通的民事團(tuán)體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定關(guān)乎農(nóng)民基本權(quán)利，關(guān)乎農(nóng)民的基本社會保障，不宜完全由村民自治決定。其二，民主認(rèn)定成員資格可能導(dǎo)致侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象。在實(shí)踐中，存在大量以村民自治的形式侵害農(nóng)民集體成員權(quán)益的現(xiàn)象，或借民主決議的幌子剝奪少數(shù)人的成員資格，形成“多數(shù)人暴政”，或違背法律政策，損害婦女權(quán)益。廣東省《省委農(nóng)辦、省婦聯(lián)、省信訪局關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包和集體收益分配權(quán)益的意見》曾明確指出，“部分村通過村民代表會議或村民會議決議、村規(guī)民約或股份合作制組織章程，使有些結(jié)婚后戶口未遷出并在本村生產(chǎn)生活的婦女及其子女被剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格或股東資格，喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)或集體收益分配權(quán)；有些結(jié)婚、離婚或喪偶后的婦女戶口被強(qiáng)行遷出，承包土地被收回；有些入贅女婿及其子女未能享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員待遇等”。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，應(yīng)采取法律規(guī)定和村民自治相結(jié)合的方式。法律法規(guī)對試點(diǎn)實(shí)踐中已經(jīng)較為成熟且具有普遍性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以抽象形成立法，并對村民民主決議認(rèn)定成員資格的原則和程序等進(jìn)行明確，同時明確對特殊群體利益的保護(hù)。在此法律基礎(chǔ)之上，村民民主決議成員資格認(rèn)定的具體事項(xiàng)。民主決議認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格須在法律框架內(nèi)展開，不得違背法律和政策，亦不得侵害公民的合法權(quán)益。例如對于嫁入女、大中專院校在校學(xué)生、現(xiàn)役義務(wù)兵等特殊群體的成員資格認(rèn)定應(yīng)遵守法律政策，不得對超生子女存在歧視等不平等待遇。

民主決議認(rèn)定成員資格應(yīng)符合法律原則和程序

《意見》指出，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則……提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”。民主決議認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則和法律規(guī)定的程序。

“尊重歷史”既包括尊重現(xiàn)行集體所有權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形成歷史，例如開始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊(duì)成員應(yīng)繼續(xù)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時也包括尊重傳統(tǒng)鄉(xiāng)村習(xí)慣，例如依據(jù)婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系（包括擬制血親）等取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。尊重傳統(tǒng)習(xí)慣，不能違背法律政策和公序良俗，例如不能依照陳規(guī)舊習(xí)侵害婦女權(quán)益。

兼顧現(xiàn)實(shí)。該原則要求考量改革開放以來，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度改革中不斷形成的經(jīng)濟(jì)秩序與現(xiàn)實(shí)情況，綜合考慮不同歷史時期農(nóng)民的土地權(quán)屬狀態(tài)、對集體的貢獻(xiàn)形式、人口流動狀況等，根據(jù)各地具體情況認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

程序規(guī)范。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定應(yīng)嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，公開公正透明。目前我國立法中尚未明確規(guī)定資格認(rèn)定的程序，村民委員會組織法規(guī)定了村民會議、村民代表會議召開與表決的程序。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定直接關(guān)系農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，未來立法可參照村民委員會組織法關(guān)于村民會議的規(guī)定，明確成員資格認(rèn)定必須經(jīng)過村民大會民主決議，由村民大會的2/3以上成員同意方可通過。村民大會可由村民委員會召集，也可經(jīng)1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提議召集。召開村民大會應(yīng)當(dāng)提前十天通知全部村民。會議應(yīng)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員列席，決議結(jié)果須報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門登記。

群眾認(rèn)可。在遵守法律政策的前提下，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)讓群眾滿意、認(rèn)可，才能真正實(shí)現(xiàn)成員權(quán)益。堅持群眾認(rèn)可原則，既要采取民主決議的方式，防止少數(shù)人獨(dú)斷決定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，也要避免借村規(guī)民約或民主形式非法剝奪或損害少數(shù)人的合法權(quán)益。

民主決議認(rèn)定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)

我國各地在地方立法和司法實(shí)踐中，形成了多種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如廣東省在實(shí)踐中以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)，兼顧法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的履行與集體表決；浙江省主要采取“戶籍+血緣親屬關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)；四川省在實(shí)踐中綜合考量戶籍、土地承包、享受權(quán)利、履行義務(wù)及居住等情況；天津市高級人民法院制定司法文件，指出成員資格界定應(yīng)考慮戶籍、生產(chǎn)生活關(guān)系、集體土地是否為基本生活保障等因素；重慶市高級人民法院出臺司法文件，指出應(yīng)當(dāng)以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活，是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障為基本條件，并結(jié)合是否具有依法登記的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口進(jìn)行判斷。

在戶籍制度改革和城鄉(xiāng)人口流動加劇的時代背景下，以農(nóng)業(yè)/非農(nóng)進(jìn)行二元劃分的戶籍為單一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不符合實(shí)際需要。鑒于我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元區(qū)隔制度下農(nóng)村社會保障制度尚不健全，可將是否以集體土地作為基本生活保障為界定標(biāo)準(zhǔn)之一。以集體土地作為“基本生活保障”，不同于“日常的、現(xiàn)時的生活來源”，而是某一自然人除卻土地之外是否擁有穩(wěn)定的生存保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，或從事工商業(yè)，其生活生存的經(jīng)濟(jì)來源已經(jīng)逐漸脫離土地，但是這種營生手段并非都是穩(wěn)定的。在無法取得城市社會保障、融入城市的情形下，土地依然是很多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的最后生存保障。所以在實(shí)踐中，民主決議確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，應(yīng)以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系，是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障為基本條件，兼顧戶籍、土地承包、履行集體義務(wù)等因素，進(jìn)行綜合考量。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，可通過團(tuán)體自治吸收新成員，公民（包括本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民）也可以通過申請的方式加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。對于“申請加入”方式取得成員資格，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決議確定。

民主決議認(rèn)定成員資格的救濟(jì)機(jī)制

村民民主決議認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不具有法律上的終局效力。為切實(shí)保障公民合法權(quán)益，應(yīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的救濟(jì)機(jī)制。

在農(nóng)民集體內(nèi)部，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和保障集體成員的撤銷權(quán)。我國物權(quán)法第63條規(guī)定了集體成員撤銷權(quán)，但權(quán)利主體、行使范圍、法律效果等仍存不足。未來修法或民法典編纂可進(jìn)一步明確村民大會、村民代表會議等關(guān)于成員資格的決議屬于撤銷權(quán)的對象范疇。

在農(nóng)民集體外部，建立行政、仲裁和司法等公力救濟(jì)途徑。村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府違法干預(yù)村民民主決議認(rèn)定成員資格的，由上一級人民政府責(zé)令改正。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法第2條將因確認(rèn)、侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的爭議納入調(diào)整范圍，所以成員資格認(rèn)定可以附隨土地承包經(jīng)營權(quán)爭議一同通過仲裁進(jìn)行解決。至于法院是否有權(quán)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定案件予以受理和裁判，司法實(shí)踐中的分歧較大。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不是單純的村民自治內(nèi)容，直接關(guān)系農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益和生活保障，是集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)中的重要一環(huán)。而且民法總則已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入民事主體范疇，成員資格亦進(jìn)入民法調(diào)整領(lǐng)域。所以成員資格認(rèn)定糾紛應(yīng)屬于法院的民事受案范圍。2018年《最高人民法院關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》中明確指出“依法妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題”，“防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產(chǎn)權(quán)利”。不論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格民事糾紛，抑或是涉及成員資格認(rèn)定的行政糾紛，相關(guān)主體均可通過民事訴訟或行政訴訟獲得司法救濟(jì)，人民法院應(yīng)依法受理并裁判。