清產(chǎn)核資中的問題與解決路徑農(nóng)村集體資產(chǎn)

王嘉誠 汪敬軍 (山東政法學院/煙臺市蓬萊海濱法律服務(wù)所)

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的內(nèi)涵與意義

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必經(jīng)環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，就是全面清理農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)、資源，清理歷史舊賬，盤查歷史虧盈，明確產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，然后登記造冊，一并錄入清產(chǎn)核資系統(tǒng)。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，有利于加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理與明晰權(quán)屬；有利于維護集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益；有利于盤活龐大的農(nóng)村集體經(jīng)濟靜態(tài)存量資產(chǎn)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟；有利于防止村基層的財產(chǎn)流失和村干部的貪腐現(xiàn)象，為農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的資產(chǎn)量化和股權(quán)配置奠定基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，將扎實推進農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，在2019年12月底前按期完成任務(wù)?？梢姡芯考w資產(chǎn)清產(chǎn)核資中的問題并提出解決對策，不僅重要而且迫切。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革清產(chǎn)核資中的問題

其一，對清產(chǎn)核資制度認識模糊，重視程度不夠。清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的必經(jīng)程序。清產(chǎn)核資的首要工作就是讓農(nóng)民認識到這項利民工程的重要性和必要性。但是大部分集體成員對清產(chǎn)核資操作步驟和程序，不能準確把握，執(zhí)行能力亦欠缺。更有甚者，基層干部對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資發(fā)生誤解，對此工作消極回避。部分村莊村集體資產(chǎn)為“負資產(chǎn)”，村干部畏懼農(nóng)民群眾知情后產(chǎn)生不滿情緒，影響農(nóng)村穩(wěn)定，對清產(chǎn)核資工作產(chǎn)生不作為的情況。農(nóng)民對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資這項工作更是極其陌生。

其二，集體經(jīng)營性資產(chǎn)處置不透明，清產(chǎn)核資程序不規(guī)范，村務(wù)公開流于形式。集體經(jīng)營性資產(chǎn)顧名思義就是以營利為目的，具有增值性特點的資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)的處置主要涉及到商用房屋和門面房等建筑物、農(nóng)業(yè)農(nóng)耕專業(yè)型機器設(shè)備和簡易工具、集體興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額等的處置問題。村工作人員違反相關(guān)程序，對經(jīng)營性資產(chǎn)處置不明表現(xiàn)為應招標而不招標或者陪標現(xiàn)象、村領(lǐng)導個人一言堂現(xiàn)象，或村委成員之間形成利益團體，賺取集體利益、長期掛賬等。同時，部分村工作人員對資產(chǎn)資源處置不當。以各種形式搶占、強占、多占集體資產(chǎn)，故意漏登、不登、規(guī)避監(jiān)管，或者對未按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資走過場的，以及不如實填報報表、隱瞞真實情況，這導致部分經(jīng)營性資產(chǎn)超出有效的追收期限而無法收回，進而資產(chǎn)流失、無法清產(chǎn)。集體資產(chǎn)清產(chǎn)后，農(nóng)民無法對具體集體資產(chǎn)進行及時知悉。盡管在清產(chǎn)核資完成后，會制作《清產(chǎn)核資報告》，但是，農(nóng)民群眾查看報告的程序過于繁瑣，農(nóng)民無法及時知悉最新的集體資產(chǎn)的現(xiàn)實情況。

其三，集體資產(chǎn)歷史悠久、財務(wù)混亂、賬目不清、權(quán)屬不明。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作將全覆蓋全區(qū)所有的村居的經(jīng)營性資產(chǎn)，具體包括：用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具設(shè)備、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)。由于歷史的原因，村委人員經(jīng)過多次換屆選舉后，管理賬本的人員變動較大。賬本中所記載的經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)由多人多次的記錄而變得混亂不清，難以直接反映真實的經(jīng)營性資產(chǎn)的具體數(shù)目。呈現(xiàn)出現(xiàn)存賬本內(nèi)記錄的資產(chǎn)名稱與現(xiàn)存實物不能相對應、記錄的金額與實際發(fā)生的歷史成本不相符、記錄的實物已經(jīng)損毀滅失等現(xiàn)象。相鄰村合作建設(shè)的經(jīng)營性資產(chǎn)，“一方出錢，一方出地”，現(xiàn)如今難以確定其產(chǎn)權(quán)價值的比例分配情況。賬目不清、財務(wù)混亂的現(xiàn)象也使得部分村組織滋生對集體可經(jīng)營性資產(chǎn)的低價變賣、轉(zhuǎn)移經(jīng)營性資產(chǎn)、揮霍浪費資金資源等惡劣現(xiàn)象，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清，進而造成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的嚴重流失。

其四，遺留大量產(chǎn)權(quán)存在爭議的合同。為實現(xiàn)長期占有集體土地的目的，在承包合同簽訂時，只簽土地租賃合同，對其產(chǎn)權(quán)歸屬沒有具體規(guī)定，造成集體與承包方在合同期滿后，產(chǎn)生權(quán)屬爭議，進而清產(chǎn)核資過程中出現(xiàn)回避爭議、不徹底清產(chǎn)的現(xiàn)象。很多村干部法律意識薄弱，很多承包合同或村集體對外的經(jīng)濟合同以口頭或簡式紙質(zhì)合同簽訂，合同漏洞眾多。同時，承包地合同內(nèi)容與實際內(nèi)容不一致。主要表現(xiàn)為：部分村干部實際承包的土地面積較之合同約定的更大、且約定的土地承包合同期限更長。更有甚者，部分土地承包合同約定的承包期限超過法律規(guī)定的二輪土地承包期限。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革清產(chǎn)核資的解決之道

其一，聘請專業(yè)人士參與，積極宣傳，消除誤解，糾正錯誤認識。聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所團隊和律師事務(wù)所團隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人親力親為，提高基層干部和群眾對清產(chǎn)核資的重視程度。召開清產(chǎn)核資工作動員大會?？紤]到農(nóng)村村落眾多，到會人員人數(shù)太多，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人應先召集各村村支書學習清產(chǎn)核資制度，后鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人分批分次分配到各村，分別召開村清產(chǎn)核資動員會。用最通俗易懂的語言將清產(chǎn)核資工作講明白，理解清產(chǎn)核資的重要意義。同時，各地區(qū)農(nóng)業(yè)局應該聯(lián)合會計師事務(wù)所和律師事務(wù)所多次舉辦培訓班，請相關(guān)工作人員和專家對清產(chǎn)核資每一個階段進行講解。在試點省份中進行“重難點再試點”。例如，山東作為全國整省試點省份，山東省濟南市章丘區(qū)率先在全區(qū)完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資任務(wù)，章丘區(qū)親派農(nóng)業(yè)局工作人員聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所人員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和村組織人員進行專業(yè)培訓講解。對村民廣泛演講，廣泛宣傳，嚴格落實“雙組長責任制”。讓村民和村組織在充分理解清產(chǎn)核資工作的基礎(chǔ)上，增強對清產(chǎn)核資的信任感與積極性。

其二，建構(gòu)清晰的清產(chǎn)核資流程，保障農(nóng)民的知情權(quán)。首先，明確集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的操作流程。根據(jù)農(nóng)經(jīng)辦出臺的規(guī)定，清產(chǎn)核資工作流程具體可以分為：賬務(wù)清理、清查核實、產(chǎn)權(quán)界定、價值重估、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入資產(chǎn)監(jiān)管平臺管理、資料歸檔，共十項流程。其中有三項需要重點明晰：第一，賬務(wù)管理與清查核實工作最為繁重，涉及多種經(jīng)營性資產(chǎn)的清理核實。第二，產(chǎn)權(quán)界定是指依據(jù)國家法律法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到每一個村集體組織之中，并以此由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使和管理其所有權(quán)的法律行為。各類資產(chǎn)和資源的產(chǎn)權(quán)界定也是重要環(huán)節(jié)。第三，價值重估是針對大型資產(chǎn)中賬面價值與實際價值有較大出入時，按照國家規(guī)定的方法、標準進行重新估價。價值重估針對流動資產(chǎn)，對于固定資產(chǎn)一般不進行價值重估。例如，濟南市章丘區(qū)面對集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，首創(chuàng)了清產(chǎn)核資“六亮工作法”、“三位一體”模式、“三榜公示”，通過制度創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)，沿著正確的軌道，健康有序地發(fā)展。集體資產(chǎn)清算后，農(nóng)民無法對集體資產(chǎn)及時知悉的解決方案是，加強信息披露、村務(wù)公開的相關(guān)工作，聘請專業(yè)的手機軟件開發(fā)團隊，將集體組織的資產(chǎn)納入到數(shù)字信息化手機軟件中。農(nóng)民群眾可以通過手機軟件，隨時隨地查看最新的村集體資產(chǎn)情況。

其三，依法處理違法違紀問題。經(jīng)清產(chǎn)核資小組核實，弄清原因，該補繳的補繳承包費；對侵占集體資金和資產(chǎn)的，要如數(shù)退賠；對資產(chǎn)資源處置不當、村干部故意漏登、不登、不如實填報報表、隱瞞真實情況、規(guī)避監(jiān)管的，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定由村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革試點領(lǐng)導小組責令該正，涉及違規(guī)違紀的移交紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，構(gòu)成犯罪的移交司法機關(guān)依法追究當事人的刑事責任。

其四，重點做好賬目清查和權(quán)屬界定工作。首先，針對財務(wù)混亂，賬目不清，專業(yè)的會計師人員應該清查賬內(nèi)資產(chǎn)，根據(jù)賬本賬目，對每一個村內(nèi)一一比照，以賬找賬，以物找賬，做到賬本與賬據(jù)、賬物、賬賬、賬款“五相符”，但程序繁瑣艱辛。對沒有登記入賬的，要登記入賬；對核算不準確的，要調(diào)整賬目；對長期借出或未按規(guī)定手續(xù)租賃轉(zhuǎn)讓的，要清理收回或補辦手續(xù)。賬本內(nèi)容與實物名稱不相對應，應該追溯到前幾屆村委成員或財務(wù)人員進行詢問加以確認。對已經(jīng)經(jīng)過維修或者部分已經(jīng)損壞的資產(chǎn)，應確定其現(xiàn)存價值并加以確認，記錄在報告中。其次，針對權(quán)屬不明，集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)界定應當堅持“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，同時充分考慮資產(chǎn)形成的具體過程，從有利于管理的實際出發(fā)，尊重歷史、照顧現(xiàn)實，實事求是地進行。村、組、社集體組織投資形成的資產(chǎn)，歸該村、組、社集體組織成員集體所有。其權(quán)屬關(guān)系不準相互平調(diào)與擠占。

具體而言，針對經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)的界定，可以細分為以下幾個方面：（1）創(chuàng)辦集體企業(yè)時籌備的各類資金的資產(chǎn)所有權(quán)界定。對于這類各種資金，凡事先與當事人有約定的，按其約定確定其權(quán)屬；沒有約定的，其所有權(quán)原則上歸集體經(jīng)濟組織全體成員集體所有，也可以雙方當事人進行協(xié)商處理。政府和國有企業(yè)為扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展而轉(zhuǎn)讓、劃撥或投入集體經(jīng)濟組織投資興辦的企業(yè)形成的資產(chǎn)，凡是明確無償轉(zhuǎn)讓或有償轉(zhuǎn)讓而收取的轉(zhuǎn)讓費用已經(jīng)達到其資產(chǎn)原有價值的，該資產(chǎn)及其收益性形成的所有者權(quán)益，應認定為全體成員集體所有。村社集體經(jīng)濟組織雖然沒有資金投入，但是以集體經(jīng)濟組織名義貸款興辦的企業(yè)，其資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟組織全體所有。（2）改制企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)界定。集體經(jīng)濟組織參股合作制企業(yè)，后改組成股份制的，其資本公積、盈余公積和未分配利潤盈余的劃分按照原股各方所投股金實際到賬比例界定。集體經(jīng)濟組織投資興辦的企業(yè)，改制為股份合作制企業(yè)時，各地為鼓勵職工入股而設(shè)置的“影子股”“共享股”等，其所有權(quán)應為集體經(jīng)濟組織全體成員集體所有。（3）掛靠企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)界定。對于掛用集體牌子，視為私人經(jīng)營的企業(yè)，集體經(jīng)濟組織履行了連帶責任的，對其盈利和積累，應當按照合同約定或協(xié)商確定集體經(jīng)濟組織的權(quán)屬，國家對集體經(jīng)濟組織的優(yōu)惠政策形成的資產(chǎn)，原則上歸集體經(jīng)濟組織全體成員所有，或雙方協(xié)商確定。（4）對于相鄰村合作建設(shè)與投資的經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)界定，應當先評估整體價值，然后按照各村提供的土地折算成貨幣價值與其他村的資金投資按照百分比明確其所有權(quán)權(quán)益比例，最后再進行清算。

其五，針對存在爭議的合同解決方案。首先，確定合同是否規(guī)范，合同約定的村級收益是否合理。對不合理或不規(guī)范的相關(guān)經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)濟合同應通過協(xié)商、取證或法律途徑予以解決。對于雙方當事人愿意解除或補充合同內(nèi)容的情況，負責清產(chǎn)核資的小組相關(guān)人員可以會同村委會與承包方進行重新簽訂合同或補簽合同。據(jù)實補簽的合同，進行相應的補償或追償，也可根據(jù)雙方的意愿解除合同。其次，對產(chǎn)權(quán)有爭議合同的解決方案。清產(chǎn)核資小組成員聘請律師協(xié)助走訪鄰居或歷屆村委成員調(diào)查取證、明確其產(chǎn)權(quán)，然后予以登記公告。最后，建立“三資”監(jiān)管便民服務(wù)平臺，完善“三資”的管理，加強對到期承包合同資金收回及預警監(jiān)控，防止資產(chǎn)流失?！昂贤Q”要書寫嚴謹合乎規(guī)范，“合同主要內(nèi)容”對合同標的、標的數(shù)量、起止時間、合同對價或價款等情況要明確具體，避免歧義現(xiàn)象的發(fā)生。必要時經(jīng)營合同可以通過招投標形式確定，保證合同的完整性與合法性。此外，違規(guī)對外承包的“四荒地”相關(guān)合同內(nèi)容，或解除合同或補償，計入補償款。未經(jīng)正規(guī)程序開發(fā)利用的土地，應歸于國家所有。