推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革明確成員權(quán)先行

鐘真 彭麗婷 （中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院/中國人民大學(xué)法學(xué)院）

有了統(tǒng)一身份證的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅具有法人地位，還可以開設(shè)銀行賬戶、從事經(jīng)營管理活動(dòng)。然而，在集體內(nèi)部，哪些人屬于這個(gè)集體，哪些成員可以享受集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益，不同性質(zhì)的成員是否享有同樣的權(quán)利？這些問題涉及億萬農(nóng)民的切身利益，但目前尚未有明確的法律依據(jù)。

2018年11月16日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次向北京市海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社、安徽省鳳陽縣小崗村股份經(jīng)濟(jì)合作社等來自全國10個(gè)新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)了登記證書。這是繼2016年中央印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》、2017年開始施行的《民法總則》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自2018年開始對(duì)全國各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織著手進(jìn)行規(guī)范登記并賦全國統(tǒng)一社會(huì)信用代碼之后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所取得的新的階段性成果。今后，有了統(tǒng)一身份證的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅具有法人地位，還可以開設(shè)銀行賬戶、從事經(jīng)營管理活動(dòng)。然而，在集體內(nèi)部，哪些人屬于這個(gè)集體？哪些成員可以享受集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益？不同性質(zhì)的成員是否享有同樣的權(quán)利？這些問題涉及億萬農(nóng)民的切身利益，但目前尚未有明確的法律依據(jù)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的由來

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義公有制的重要組成部分，也是中國經(jīng)濟(jì)制度中值得驕傲并有別于其他國家的中國特色所在。《中華人民共和國憲法》第6條規(guī)定：“中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！倍r(nóng)村中勞動(dòng)群眾集體所有制的體現(xiàn)就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)50年代，農(nóng)民帶著土地、農(nóng)具等入股參加生產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由此發(fā)端。它成形于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中后期，其實(shí)體是人民公社。經(jīng)過 1959年、1960年、1962年的多次修改調(diào)整，最終形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本組織框架。1978年以后開始的農(nóng)村改革，僅僅是在操作層面上把“隊(duì)為基礎(chǔ)”繼續(xù)向下延伸到戶，所有制關(guān)系并沒有變化，集體經(jīng)濟(jì)的組織框架依然存在。因此，從歷史延續(xù)性角度看，集體產(chǎn)權(quán)的邊界一直是相對(duì)清晰的。

1982年的中共中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了家庭經(jīng)營也是集體經(jīng)濟(jì)的組成部分，即提出“目前，我國農(nóng)村的主體經(jīng)濟(jì)形式，是組織規(guī)模不等、經(jīng)營方式不同的集體經(jīng)濟(jì)。與它并存的，還有國營農(nóng)場和作為輔助的家庭經(jīng)濟(jì)”。因此，在改革開放以來的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)行的“雙層經(jīng)營體制”中發(fā)揮著“統(tǒng)”的功能，而“分”則主要由農(nóng)戶為代表的家庭經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)。但是，隨著90年代以來經(jīng)濟(jì)市場化不斷深入發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于企業(yè)法人、又不同于社會(huì)團(tuán)體的特殊性，使得其不具備法人資格，面臨諸如無法領(lǐng)取組織機(jī)構(gòu)代碼證，無法簽訂合同，無法申請、注冊網(wǎng)站域名等一系列參與市場經(jīng)營的難題。加之，由于農(nóng)村長期“村社合一”，村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社（組織）實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”，從而淡化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的正常發(fā)揮。

中央對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的部署

針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能發(fā)揮不足，農(nóng)村集體所有的“三資”不能通過市場化機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)保值、增值和改善農(nóng)民福利等問題，黨的十八大以來中央開始著手部署新時(shí)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。自2013年中央一號(hào)文件明確提出要改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度以來，從國家到地方各級(jí)政府部門以“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”為目標(biāo)，進(jìn)行了大量的政策制度創(chuàng)新和試點(diǎn)試驗(yàn)工作。重點(diǎn)在健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等方面開展了具體深入的工作。2014年中央一號(hào)文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。2015年中央一號(hào)文件主要部署了推進(jìn)清產(chǎn)核資和土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)等工作。2016年中央一號(hào)文件在上一年基礎(chǔ)上突出強(qiáng)調(diào)了落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。

2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）的發(fā)布標(biāo)志著我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)清晰，并重點(diǎn)從全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、由點(diǎn)及面開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式、切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)等方面作出了詳細(xì)部署。此后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革向深水區(qū)邁進(jìn)。2017年中央一號(hào)文件要求在“三塊地”上取得突破，即推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，并要求研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。同年召開的十九大所確立的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想也明確提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。2018年以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)進(jìn)一步走向深入，涌現(xiàn)了一批有價(jià)值的探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制的典型案例。特別是在從試點(diǎn)實(shí)踐中所提煉的“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”等經(jīng)驗(yàn)做法得到了決策部門的認(rèn)可和支持。

目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)范圍已涉及1000多個(gè)縣（市、區(qū)）。全國已有超過13萬個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成產(chǎn)權(quán)制度改革，確認(rèn)集體成員2億多人，累計(jì)向農(nóng)民股金分紅3251億元。到2017年年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入4627.6億元，年經(jīng)營收益在5萬元以上的村接近30%?？偟膩砜?，全國50多萬個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展態(tài)勢明顯好轉(zhuǎn)。

深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的核心問題

隨著改革的深入推進(jìn)，一些難題也逐漸顯現(xiàn)。如2019年中央一號(hào)文件中提出要逐步研究解決的外嫁女等特殊人群的合法權(quán)益問題、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能問題、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的市場規(guī)范問題、適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠問題、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的法律依據(jù)等。改革是為了解決問題，改革產(chǎn)生的問題依然需要新的改革加以解決。系統(tǒng)地來看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革遇到的問題和可能產(chǎn)生的問題關(guān)鍵是三個(gè)方面：一是“蛋糕”究竟有多大或做“蛋糕”的材料究竟有多少，二是“蛋糕”如何做大或做得更大，三是“蛋糕”如何分好。但無論是做蛋糕還是分蛋糕，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該是“為了誰”，而“為了誰”的前提應(yīng)該是“蛋糕屬于誰”，這才有“蛋糕分給誰、怎么分”的問題。換言之，誰是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，是深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度面臨諸多問題中的核心問題。

在城鄉(xiāng)二元分割的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村集體組織成員的身份主要是“與生俱來”，即便是當(dāng)兵、考學(xué)、招工、婚嫁等因素帶來的集體成員的變動(dòng)，也因集體統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配而幾乎不存在成員身份識(shí)別問題。但是，改革開放40年后的今天，成員識(shí)別至少將面臨以下四類主要問題：一是工業(yè)化和城市化帶來的“進(jìn)城農(nóng)民”問題。這部分農(nóng)民長時(shí)間離土離鄉(xiāng)，長期不從事農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村經(jīng)營業(yè)務(wù)，甚至已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房安家，與原集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系已經(jīng)較為薄弱，更談不上貢獻(xiàn)。但他們原則上又沒有退出集體，依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。二是鄉(xiāng)村振興的大背景下帶來的“新農(nóng)民”問題。這些新農(nóng)民往往是集體外部（或許是城里人或其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人）來到本集體所在地，長期就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并以多種形式居住在此的人員。他們雖然不能與本集體成員同等享有三權(quán)，但對(duì)本集體組織的三資經(jīng)營、社區(qū)建設(shè)等有相當(dāng)大的貢獻(xiàn)，特別是居住時(shí)間長、村民認(rèn)可度高的人員。三是戶籍改革帶來的農(nóng)民“去身份”問題。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下戶籍制度的改革弱化的農(nóng)民作為特殊公民的身份特征。特別是，2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”之后，31個(gè)省區(qū)市已經(jīng)完成了此項(xiàng)工作。這表明標(biāo)志農(nóng)民身份的“農(nóng)業(yè)戶口”基本走進(jìn)了歷史，因而戶籍對(duì)農(nóng)村集體成員的識(shí)別功能勢必越來越弱。四是十九大提出土地承包經(jīng)營權(quán)在二輪承包期到期后再次延長30年所帶來的集體成員權(quán)“跨代繼承”問題。目前，大多數(shù)集體的成員身份認(rèn)同大都建立在二輪承包時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)資格基礎(chǔ)之上的。但是，二輪承包至今出現(xiàn)了大量一戶之內(nèi)有不少家庭成員戶籍轉(zhuǎn)出或農(nóng)轉(zhuǎn)非等情況（如大學(xué)入學(xué)戶籍轉(zhuǎn)出，但畢業(yè)時(shí)未及時(shí)就業(yè)落戶，而戶口返回原籍的；又如曾經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非現(xiàn)又轉(zhuǎn)回原籍的；等等），這些戶內(nèi)成員在多數(shù)情況下其集體成員資格不再被集體認(rèn)可。那么，二輪承包到期后再延長30年，如果戶內(nèi)享有承包經(jīng)營權(quán)的家庭成員離世，那么其承包經(jīng)營權(quán)等相關(guān)的集體成員權(quán)是否能由其他家庭成員繼承或有條件繼承的問題將會(huì)大量出現(xiàn)。

事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不清晰，在法律上說不清楚，已經(jīng)成為影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重大問題。中國人民大學(xué)課題組調(diào)查了北京市海淀區(qū)十余個(gè)已經(jīng)改制或者正在改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)現(xiàn)每個(gè)組織對(duì)成員資格的界定都不一樣。區(qū)農(nóng)委也只能是模糊地界定一個(gè)范圍供各集體組織參考。在這種情況下，一旦出現(xiàn)糾紛，就有可能出現(xiàn)無法可依的爭議問題。理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，是指農(nóng)民基于其成員身份，針對(duì)農(nóng)民集體就集體財(cái)產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面的事項(xiàng)所享有的復(fù)合性權(quán)利，是以集體成員資格為基礎(chǔ)進(jìn)行界定的。但問題在于，這個(gè)“資格”究竟是什么？是指的出生地還是貢獻(xiàn)？不同時(shí)期出生或加入的成員是否享有相同的權(quán)利？等等。這些問題弄不清楚，就有可能損害一部分集體組織成員的權(quán)益，甚至出現(xiàn)內(nèi)部控制問題，阻礙農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在前期試點(diǎn)的情況總結(jié)看，農(nóng)民群眾民主協(xié)商確認(rèn)成員身份是切實(shí)可行的：即通過統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，并結(jié)合注意保護(hù)出嫁女、入贅婿等人群的合法權(quán)利，可以防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益的情況發(fā)生。但是，這種農(nóng)民集體內(nèi)部協(xié)商的探索雖然合理，但尚未有法律依據(jù)。因此，出臺(tái)一部可以把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、成員權(quán)界定清楚的法律已迫在眉睫。

啃下“集體組織成員身份確認(rèn)”的硬骨頭

自2017年中央一號(hào)文件提出要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律”以來，理論研究和試點(diǎn)實(shí)踐雙管齊下，立法進(jìn)程明顯加快。根據(jù)《意見》所提出的改革目標(biāo)，“歸屬清晰”是首要目標(biāo)，而“歸屬清晰”不僅意味著集體產(chǎn)權(quán)本身的權(quán)利要清晰，還意味著集體成員的權(quán)利要清晰。從最近幾年的試點(diǎn)實(shí)踐看，前者通過清產(chǎn)核資、賦予法人地位、土地確權(quán)和股份合作制改革等做法已經(jīng)初顯成效，而后者依然爭議不斷?！兑庖姟吩陉P(guān)于確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份上給出的原則性建議是：“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題?！笨梢?，這顯然是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中一個(gè)“難啃的硬骨頭”，需要有歷史耐心和政治智慧。

鑒于集體成員資格涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜且事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，只能由全國人大制定相關(guān)法律規(guī)定。在目前正需要充分討論、凝聚共識(shí)的重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)，我們提出以下四點(diǎn)建議：

第一，強(qiáng)化新中國成立以來農(nóng)村改革發(fā)展的正確史觀，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供歷史依據(jù)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，改革開放前后的兩個(gè)歷史時(shí)期不能互相否定。這在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革上尤為凸顯?，F(xiàn)在的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)正是在人民公社時(shí)期所確立的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)架構(gòu)下繼承而來。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代的道路是否能走出一條獨(dú)具特色的道路，很大程度上取決于我們的集體經(jīng)濟(jì)組織能否在新時(shí)代獲得重生。建立全面正確的農(nóng)村改革發(fā)展史觀，可以大大減少偏激觀點(diǎn)甚至是顛覆性錯(cuò)誤的產(chǎn)生。

第二，繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供實(shí)踐參考。目前，點(diǎn)面結(jié)合的改革已經(jīng)在廣大農(nóng)村深入開展，形成了北京大興、上海閔行、廣東南海、貴州湄潭等一批較為典型和相對(duì)成功的實(shí)踐做法，可以為全國性立法提供可以提煉共性原則與規(guī)范的參考樣本。這也是我黨執(zhí)政下依法治國的一個(gè)法寶。

第三，借鑒相關(guān)法律法規(guī)制定實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供經(jīng)驗(yàn)支撐。改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域新的法律法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)不少，很多都是在新的實(shí)踐倒逼下制定出臺(tái)的。因而，盡管現(xiàn)階段出臺(tái)完善的農(nóng)村集體組織法的條件還不太成熟，但可由各地因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，明確農(nóng)民的集體成員權(quán)，規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后，由全國人大出臺(tái)原則性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或納入法律文本。

第四，充分尊重農(nóng)民意愿和創(chuàng)造，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供民意參考?？紤]到農(nóng)村各類人員的情況千差萬別，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持程序合法、公開，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員充分協(xié)商、民主決定，建立成員登記備案制度，編制成員名冊，建立成員檔案，切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)利。