中西方公務員制度的比較研究

訾登

摘要：隨著“公務員”這一崗位在社會中引起愈來愈多的關(guān)注，近年來對公務員制度的研究日益增多，并且逐漸突破了對國外制度作出簡單的稱述、再對照國內(nèi)類似內(nèi)容作出比較的單一方法。本文在看到中西方公務員制度相同點的同時著重從產(chǎn)生的政治背景、職員分類、制度原則、管理體制、價值取向方面對中西方公務員制度進行比較研究，從而深化對公務員的認識，并對我國公務員制度提出一些建議。

關(guān)鍵詞：公務員制度 職員分類 管理體制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）08-0229-02

一、公務員制度產(chǎn)生的原因

（一）經(jīng)濟影響

公務員制度作為一種上層建筑，其發(fā)展既依賴于一定的經(jīng)濟基礎又受到當時生產(chǎn)力水平的制約。不管是西方還是中國，公務員的工資大部分來源于財政稅收。當政府出現(xiàn)財政危機時，公務員的工資水平會整體下調(diào)，甚至會出現(xiàn)大規(guī)模的裁員，以此減少政府負擔。其次，公務員是公共權(quán)力的行使者，但同時也是權(quán)力的執(zhí)行者。當公務員的權(quán)力愈來愈大，自身能夠獲得的經(jīng)濟利益更多時，就會出現(xiàn)權(quán)力濫用，甚至腐敗。

（二）文化影響

文化作為一種精神食糧影響著社會各個方面。在西方，受啟蒙運動的影響，民主觀念深入人心，因此人們要求以公開、平等、競爭的原則來指導公務員制度建設。在中國，受到傳統(tǒng)官職本位思想的影響，我國公務員制度建設中等級劃分比較明顯，上下級有嚴格的權(quán)力界限，非緊急事務不得越級處理。

（三）政治影響

公務員制度是國家政治制度的組成部分，其制度與運行也受到了本國政治制度的影響。西方的政治制度一般將立法、行政、司法分離，因此也規(guī)定了西方公務員制度的分權(quán)與制衡，在一定程度造成西方公務員的相互扯皮，導致行政效率低下。西方國家多黨輪流執(zhí)政的制度決定了公務員制度的基本特征，也使得公務員獨立于黨派之爭外。與西方不同，我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度。黨總攬全局，在各項制度建設中都體現(xiàn)著黨的意志，因此對于公務員而言，必須有明確的政治方向。

二、公務員制度的概念及分類

（一）中西方公務員制度的概念

（1）在西方，公務員被稱為文官，指的是在內(nèi)政和外交部門的工作人員。美國的公務員又被稱為政府雇員，指在政府中除軍職人員以外，其他由任命而擔任文職的人，包括立法部門、行政部門、司法部門中由任命而擔任文職的人員。

（2）中華人民共和國《公務員法》規(guī)定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，除了各級行政機關(guān)，將中國共產(chǎn)黨機關(guān)，人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和民主黨派機關(guān)中的工作人員都化為公務員?！雹龠@一規(guī)定擴大了我國公務員的范圍。

（二）職員分類

（1）西方公務員的分類。西方公務員分為政務員和業(yè)務員，政務員由選舉產(chǎn)生，代表執(zhí)政黨或者參與政府工作，對選民和執(zhí)政黨負責，與政黨共進退，有嚴格的任期。政務員主要負責具有政治性的政策、方針和事項的決策，負有決策、計劃、協(xié)調(diào)、組織監(jiān)督等重要的行政職責，并以宣傳和推行政黨的政策和主張為己任。任職要有一定的政治背景，對于專業(yè)知識和專業(yè)能力并沒有其他特殊要求。業(yè)務員通過選拔性考試進入公務員隊伍，實行職務常任，首長負責，不參加黨派活動，保持政治中立，只能依據(jù)法律和上級的指令執(zhí)行任務，在執(zhí)行公務的過程中不會摻雜偏見，也不需要對決策的成敗負責。

（2）中國公務員分類。我國公務員都是通過競爭性考試選拔，只有領(lǐng)導與非領(lǐng)導職務的劃分。不存在政務類和業(yè)務類的劃分，雖然我國公務員在任用、考核等環(huán)節(jié)各不相同，但都是在《公務員法》的條例下對其進行管理。我國公務員在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下對人民負責，地方性公務員和國家公務員同屬一個體系，只是所處理的公務有所不同而已。在處理公務時必須按照法定的程序和權(quán)限進行。

三、公務員的價值原則比較

（一）西方公務員制度的原則

政治中立。西方公務員制度下業(yè)務員獨立于政黨活動之外。在公務員的選任上，在考試時不涉及參與者與政黨的關(guān)系，即公務員可以是某一個黨派人士，公務員一經(jīng)考試錄用幾乎就是終身制，并且公務員受到法律保護。但是對公務員的政治活動有所限制，即業(yè)務員不得參與黨派之爭，而且政務員與業(yè)務員這兩個頭銜不可由一個人同時擔任。對于業(yè)務員而言，他們只依據(jù)憲法和法律的規(guī)定承擔相應的責任，客觀公正地執(zhí)行公務即可。

（二）中國公務員制度的政治原則

中國的公務員堅持黨的領(lǐng)導，《公務員法》第四條規(guī)定：“公務員制度堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部的基本原則，堅持黨的基本路線是建立公務員制度的根本性指導原則，公務員必須執(zhí)行黨的路線、方針和政策。中國的公務員制度是中國共產(chǎn)黨的組織路線和干部制度的一個組成部分，其中的各項具體管理制度的按照黨的路線、方針、政策制定的?！雹谥袊珓諉T具有明確的政治信仰，并且為我國的政治路線服務，自覺接受黨的領(lǐng)導和人民的監(jiān)督。換句話來說，中國的公務員是為人民服務。不僅如此，我國在選拔公務員的時候大部分都要求參與者是中國共產(chǎn)黨黨員，這是為了便于其在日后的工作中參與黨組織活動，以黨員的高標準嚴格要求自己，從而起到模范帶頭作用。在任職方面，我國公務員有著嚴格的期限限制，如果公務員在履職過程中違背公務員法或者憲法，用人單位有權(quán)對其進行懲罰或者予以辭退。

四、公務員的任用與功績的比較

（一）西方公務員的任用

（1）任期原則。職務常任原則在西方指的是業(yè)務類公務員一旦被錄用便是終身制，不因政黨的更迭而變化。在西方國家，在一定的時間期限后，就會進行大選，最終獲得大多數(shù)選票的一方上臺成為執(zhí)政黨。在大選的時候各黨派都在為了贏得選票而忙碌，民眾事務就會受到影響，當政黨沒有連續(xù)執(zhí)政，政策就會產(chǎn)生斷層，社會極易發(fā)生動亂。因此，為了保障社會穩(wěn)定，維護國家機器正常運行，西方公務員實行職務常任，當某一個黨派下臺之后，不至于在極短的時間內(nèi)發(fā)生社會動蕩。

（2）考試錄用。考試是西方公務員制度的一項重要內(nèi)容。通過選拔性的考試，將精英人才吸納到公務員行列，從而在機構(gòu)中發(fā)揮著積極作用。考試錄用制度下，參與者在進入政府系統(tǒng)前就對權(quán)力以及相關(guān)工作的運行有一定的了解，以便于日后對此進行管理。除此之外，參與者通過層層選拔進入公務員系統(tǒng)，在這一過程中有助于培養(yǎng)其忠誠度。

（二）中國公務員的任用

我國現(xiàn)行的干部任用制度中，公務員職務的任用方式有三種，即選任、委任和聘任。選任、委任是公務員職務的主要任用方式，我國公務員大部分是根據(jù)這三種方式來任用的。

（1）選任制。選任制指的是通過選舉的方式來確定某一職位任職人員的方式。選任制公務員，是指按照法律和有關(guān)章程規(guī)定選舉擔任公務員職務的人。這部分公務員雖然數(shù)量不多，但卻是公務員隊伍中非常重要的一部分。除上述職務以外，還有一部分公務員職務雖然不是通過選舉產(chǎn)生，但是依照有關(guān)法律規(guī)定由國家權(quán)力機關(guān)通過或決定任命，因而擔任這些職務的公務員也可理解為“準選任制公務員”③。

（2）委任制。委任制是指由某一機關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)直接委派工作人員擔任一定職務的任職方式。委任制有利于節(jié)省一定的人力物力和財力，相對而言，用人方面更加方便，任職人員可以迅速地著手工作，工作效率比較高。

五、西方公務員制度的改革趨勢以及對我國的啟示

（一）西方公務員制度的改革趨勢

（1）西方國家開始加強對公務員的管理，提高其對政治的積極性與參與性。在任用上，政治家擁有更多的自主權(quán)去任命公務員，特別是任命和自己政治觀點相同的人。在管理上的一個主要特點是，西方國家為了提高公務員的危機意識，開始與公務員簽訂聘用合同。

（2）“職位分類制度與品位分類制度交叉融合。西方各國在公務員制度改革中，出現(xiàn)了不同公務員制度與模式相互融合、辨證互補的趨勢。職位分類制度與品位分類制度交叉融合，功績工資制與年資工資制互相補充，通才模式與專才模式取長補短等等方面。西方各國模式互補，公務員制度日漸趨同，形成了折衷式的分類制度?！雹?/p>

（3）放松體制。公務員制度改革的中心目標其實是為了提高工作效率。當規(guī)則繁多，影響執(zhí)行力的時候，規(guī)制則被認為是妨礙效率的障礙而受到質(zhì)疑。因此，在西方國家，放松規(guī)制成為許多國家的改革措施。

（二）對我國的啟示

（1）繼續(xù)加強公務員制度的法制建設。我國堅持依法行政，堅持從嚴治黨，公務員是國家行政管理體制的重要組成部分，關(guān)系著黨的清正廉潔，因此，要對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行評估，并在現(xiàn)有法律條文基礎上進一步修改、補充和完善，真正做到有法可依，依法管理。加大對國家公務員的法制宣傳，加強對各級執(zhí)法人員的培訓，使法制觀念深入人心。

（2）加強對公務員任期內(nèi)工作的考核。公務員考核制度要更加靈活全面，更要將個人的道德素養(yǎng)加入到考核之中。在考核中盡量減少主觀因素對考核結(jié)果的不當影響，盡力達到考核的標準化、具體化、度量化和客觀公正化。

（3）十八大以來，我國全面深化改革，提高制度自信、理論自信，公務員也要緊跟國家步伐，學習相關(guān)政策文件，堅定理想信念，不論職務高低，都要不斷提高自己的理論文化素養(yǎng)。國家監(jiān)督是重點，但是只有每一個公務員遵守相關(guān)法律法規(guī)，緊跟黨和國家步伐，我國公務員隊伍才能更加強大。

注釋：

①郝建臻.兩官分治及對我國公務員制度的借鑒意義[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2005（2）.

②公務員法.

③李盛平.各國公務員制度[M].北京：光明日報出版社，1989.

④王志娟.中西公務員考試錄用制度比較研究[D].山西大學，2010.

參考文獻：

[1]姜海如.中外公務員制比較[M].北京：商務印書出版社，2004.

[2]黃學賢.國家公務員制度研究[M].北京：中國人事出版社，2001.

[3]郝建臻.兩官分治及隊我國公務員制度的借鑒意義[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2005.

[4]崔萬珍.關(guān)于中西方公務員制度的比較研究[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2001（2）.

[5]辛霞.中西公務員制度比較研究[D].山東大學，2006.

[6]劉春華.中西方公務員制度的比較[J].棗莊師專學報，2000（6）. 責任編輯：孫瑤