基于“全過程”管控的街道景觀建設實踐
——倫敦街道景觀指南的經(jīng)驗與啟示

戴冬暉

許霖峰

王耀武*

2016年3月發(fā)布的新版《倫敦規(guī)劃》將“生活質(zhì)量”作為未來20年發(fā)展的全新關(guān)注點[1]。這向占倫敦日常出行1/4的步行生活提出了更高的要求。而作為步行生活的載體，街道在倫敦公共領(lǐng)域中占比高達80%[2]，其自身的環(huán)境會對使用者的日常行為活動[3]和身心健康[4]產(chǎn)生直接的影響。為此，倫敦將街道作為提升生活質(zhì)量的重要抓手，試圖通過為街道設計樹立高標準，引導街道成為包容、受歡迎和富有活力的場所。由此，《街道景觀指南》[5](Streetscape Guidance，以下簡稱《街景指南》)應運而生。

作為一本“工具書”，表面上《街景指南》為街道設計提供了從物料、尺度到設施的詳細指引，其背后實際上還隱藏著一個龐大的運作體系支撐著指南的編制、運作與實施，而這一體系僅從《街景指南》成果內(nèi)容本身是無法了解的。只有通過對指南背后這一龐大運作體系進行深入分析，才能“由里及表”地理解指南作為一種成果的“生長”背景、過程和機理?；诖?，本文以指南為線索，深入倫敦城市管治體系，力求將碎片化的信息關(guān)聯(lián)、重構(gòu)，勾勒出指南成果背后隱藏的關(guān)系網(wǎng)絡。

1 《街景指南》的“全過程觀”

《街景指南》是倫敦交通局(Transport for London，TfL)下屬的城市設計處(Urban Design Team)為街道和道路建設專門制定的通用性指導文件，屬于交通局“街道工具包”(Streets Toolkit)中的一員。它主要為倫敦交通道路網(wǎng)(Transport for London Road Network，TLRN)，即承載倫敦30%交通量的“紅色干道”(Red Routes)制定，但其原則也適用于倫敦所有街道。其目的是為倫敦街道在設計、選材、安裝和維護等方面設定一個標準，幫助從業(yè)人員應用由各地優(yōu)秀實踐總結(jié)而成的“最佳設計原則”，創(chuàng)造高品質(zhì)的交通鏈路與公共場所[6]。

因此，指南既是將抽象設計原則轉(zhuǎn)譯為具體行動措施的工具，又是凝結(jié)多方共識、推動共建共享的紐帶。它提供了一套選擇表面材料與街道家具的框架和標準，并進一步說明了對其進行配置的原則與方法，以此指導讀者系統(tǒng)化地設計、選擇與組合街道要素。同時，也是對開發(fā)項目進行設計審查的重要依據(jù)。

“全過程觀”是指南編制、運作與更新的核心。體現(xiàn)在三方面：首先是貫穿街道開發(fā)、設計、施工、維護的所有環(huán)節(jié)；其次是包含街道實踐全過程的所有主體，包括設計師、路政機關(guān)管理者、施工及維護人員、社區(qū)成員、私人開發(fā)商與業(yè)主等；最后是涵蓋指南運作的全生命周期，它會隨著新技術(shù)、新觀念的產(chǎn)生，定期對內(nèi)容進行審查與更新，由此形成持續(xù)修訂的升級循環(huán)。

表1 指南控制框架的要素及內(nèi)容

2 “導控”全程的內(nèi)容

從編制內(nèi)容上看，指南的編制基礎(chǔ)是倫敦街道景觀的現(xiàn)實問題與特征。揚·蓋爾(Jan Gehl)曾于2004年受倫敦交通局委托對倫敦的公共空間進行研究，他指出，倫敦的街道被機動交通主導，行人受到嚴重忽視，步行環(huán)境“極其惡劣”，人行道狹窄、設施阻礙通行、街景凌亂、缺乏休憩空間等問題普遍存在[7]。

針對現(xiàn)實問題與街道特點，指南的編制圍繞引發(fā)問題的街道構(gòu)成要素展開，從車行道和道路交叉口地面的材料和道路標線，人行道區(qū)域內(nèi)的路面鋪裝、綠化種植、交通安全與街道設施，臨街的交通換乘站等多個方面來構(gòu)建指南的主要內(nèi)容。

從編制邏輯上看，“建立共識-梳理原則-強化認知-總結(jié)案例-引進創(chuàng)新-形成框架”是指南內(nèi)含的思維路徑。前三步突出觀念層面的“導”，后半部分關(guān)注物質(zhì)層面的“控”。在這一導-控中貫穿了對街道理解認知、設計構(gòu)思和實施維護的全過程。

“導”的部分是指南編制的依據(jù)和基礎(chǔ)。它從描繪倫敦街道的愿景開始，通過對聯(lián)合制定的《倫敦規(guī)劃》和《市長的交通戰(zhàn)略》[8]，以及《倫敦街道和道路的愿景與方向》[2]進行深入解讀，提煉出倫敦街道發(fā)展的宏觀目標和中觀需求。再根據(jù)發(fā)展需求提出相應的設計原則，并進一步展開對一系列基本問題與認識的闡述，如街道的功能與屬性、不同使用者的競爭性需求等。

“控”的部分是指南的核心內(nèi)容與成果。首先詳細介紹了倫敦最佳實踐的工作背景、方法、內(nèi)容、步驟和建成效果，并通過改造前后實景對比，展示各類街道要素在布局和選材等方面的變化與改進。其次從基礎(chǔ)設施與資產(chǎn)、街道空間要素設計與改造、智能系統(tǒng)和管理，以及行為引導與轉(zhuǎn)變4個方面對實踐中的創(chuàng)新進行了總結(jié)。最后，基于對上述內(nèi)容的歸納與完善，從五方面提出了標準化的控制框架(表1)，內(nèi)容涵蓋材料與設施選擇、場地設計和產(chǎn)品養(yǎng)護等多個方面。

可見，指南通過“導”的部分形成從共識到內(nèi)涵的完整認知序列，再借助“控”的部分解析內(nèi)容編制的技術(shù)路線。在動態(tài)的承接傳遞中，由觀念培育向技術(shù)指引層層遞進，實現(xiàn)對街道從價值輸入到建設輸出的全過程管控。

3 “縱橫”兼顧的運作

3.1 分級聯(lián)動的運作體系

指南從制定到運行，以及其后的更新修訂，都需要運作體系的支持。這個體系以倫敦交通局為中樞部門，上呈大倫敦政府(Greater London Authority，GLA)，下聯(lián)交通局城市設計處，以此形成三級結(jié)構(gòu)(圖1)。

一級負責戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)，由大倫敦政府主導。它是大倫敦區(qū)域最高級別的行政機構(gòu)，與管轄倫敦城的“倫敦市法團”(City of London Corporation)和分管32個自治市的“倫敦自治市委員會”(Councils of London Boroughs)共同分享著地方政府的權(quán)利。大倫敦政府由市長和包含25位成員的倫敦議會(London Assembly)組成，負責對區(qū)域內(nèi)的交通、經(jīng)濟發(fā)展、警務和犯罪、消防與應急等多個方面進行戰(zhàn)略部署。

二級承擔管理指引，主要任務是將頂層的戰(zhàn)略藍圖轉(zhuǎn)譯成清晰的發(fā)展目標和工作框架。倫敦交通局及其支持的道路特別工作組(Roads Task Force，RTF)與倫敦城市設計中心(Urban Design London，UDL)是該層級的運作主體。道路特別工作組是由市長成立的道路專項委員會，從規(guī)劃、管理和發(fā)展三方面為倫敦的街道和道路提出短中長期的發(fā)展愿景，制定工作框架和方法。倫敦城市設計中心則以非營利組織的形式，承擔相關(guān)從業(yè)人員的技能培訓。三者保持著密切的合作伙伴關(guān)系，共同支持、管理并推動著倫敦街道和道路的改善與發(fā)展。

三級擔負執(zhí)行實踐，其工作重點是將上級的指導方針和目標愿景落實為具體、可操作的行動。該部分由倫敦交通局下屬的城市設計處，以及其內(nèi)部的街道景觀設計審查小組(Streetscape Design Review Group，SDRG，以下簡稱“街景審查小組”)配合完成。城市設計處從事政策與指南制定、設計審查與建議、遺產(chǎn)咨詢等方面的工作，力求通過與大倫敦政府、各自治市以及外部利益相關(guān)者合作，創(chuàng)造安全便利、具有吸引力的街道和場所。街景審查小組是城市設計處的審查委員會之一，負責在每月的例會上對街道景觀方案進行審查，并給出城市設計和遺產(chǎn)方面的建議。

這個分工明確，將愿景與任務逐級分解細化為三級體系，既保證了縱向的目標傳達與信息互動，還兼顧了橫向的協(xié)同合作，是一個系統(tǒng)化、扁平化的體系?！督志爸改稀氛且劳杏谶@個體系才得以產(chǎn)生和發(fā)展。

圖1 街景指南的運作體系

圖2 街景指南的運作過程

圖3 傳統(tǒng)實踐方法與循證實踐方法對比

3.2 分步審議的運作過程

“早期參與”是指南運作的首要前提，也是運作過程的第一步。與街道景觀相關(guān)的開發(fā)商、顧問或者交通局職員，需在項目概念發(fā)展階段就與街道景觀管理者(Streetscape Manager，以下簡稱“街景管理者”)進行接洽，以確保雙方在挑戰(zhàn)、機遇和約束等方面達成共識，并在提案之初明確設計要點。

當利益相關(guān)者的提案涉及新的設想、產(chǎn)品、材料和布局等問題時，街景管理者會根據(jù)提案內(nèi)容決定后續(xù)所需的信息和材料，要求利益相關(guān)者填寫街道景觀申請表。在完成對申請表的審查之后，街景管理者將要求利益相關(guān)者提供補充材料和授權(quán)許可，或者將存在疑問的提案呈送街景審查小組尋求進一步的審查。

對需要接受復審的提案，街景審查小組會根據(jù)指南的原則對符合要求的提案給出切實可行的建議和反饋。而未通過審查小組審核的提案，申請人可以通過“異常處理程序”進行復議。在經(jīng)過預處理、首次咨詢、提交異常處理申請表和內(nèi)部審查之后，申請人會收到由街景審查小組給出的處理結(jié)果，完成異常處理流程。復議結(jié)果的成功與否將決定提案是否可以通過正式審批。因此，街景指南的運作過程大體經(jīng)過5個環(huán)節(jié)：提交街道景觀申請表、街景管理者初步審查、街景審查小組再次審查以及復議和出具結(jié)果(圖2)。

4 《街景指南》的經(jīng)驗

4.1 循證實踐方法：設計與管理全程銜接

傳統(tǒng)以“設計經(jīng)驗”為導向的街道實踐，通常存在“先設計再管理”“先實施后見效”的弊端。這會在“以觀后效”的過程中埋下風險，一旦后期管理不能對設計進行有效銜接和轉(zhuǎn)化，就必然會影響最終成果的質(zhì)量。指南的首版(2009年)采用的便是這種“由原則到實踐”的常規(guī)方法，先確定設計原則，然后將街道分類，再基于每種類型典型路段的現(xiàn)狀提出設計與改造意向，最后對設計手法進行總結(jié)，形成對各類街道要素的指導意見。

然而，隨著街道實踐不斷豐富，指南的工作方法向著以“實踐經(jīng)驗”為導向轉(zhuǎn)變。新版指南采用的循證實踐方法(Evidence-based Practice，EBP)專注于對過程的改善[9]，強調(diào)應用當前所能獲得的最佳研究證據(jù)，結(jié)合自身的經(jīng)驗和資源，以及用戶的價值和愿望做出最佳的實踐決策。它從甄選倫敦各地的最佳實踐開始，依其特點分類，再總結(jié)其成功經(jīng)驗，最后將經(jīng)驗提煉成設計原則和控制要點，形成指南導控內(nèi)容的主體。這種“從實踐到原則”的思維逆轉(zhuǎn)(圖3)，相當于將管理延伸至設計之前，形成對設計從引導到實施的全過程管控，有效杜絕了設計、管理分兩步走所引起的成果走樣和品質(zhì)欠佳等問題，實現(xiàn)了“后效前觀”。

圖4 街景指南長期服務的運作機制

4.2 長期服務機制：第三方機構(gòu)全程輔助

倫敦城市設計中心(以下簡稱“中心”)是倫敦城市設計領(lǐng)域最重要的非營利繼續(xù)教育機構(gòu)。它在技能提升和意識覺醒方面為提高倫敦城市設計水平作出了突出的貢獻[10]。指南正是通過與其合作，建立起了長期的跟蹤、服務機制(圖4)。

全過程融入街道開發(fā)建設是中心支持指南運作的有效方式。它會在項目開發(fā)階段，以外部咨詢的方式為開發(fā)提案給出意見和建議，并隨著設計編制的開展，分別提供街道專題培訓、設計咨詢與專家研討審查(正式審批前)等多方面的綜合服務。在進入實施階段之后，中心會根據(jù)項目的實施進程，依次組織實施管理和使用后維護方面的培訓課程，對相關(guān)的管理技術(shù)方法與維護標準進行詳細的說明講解。然而，維護培訓并不是服務的終點，中心還會在項目投入使用的幾年后對其進行總結(jié)[11]，并將經(jīng)驗納入指南的更新修訂，開啟新一輪周期。

借助第三方支持機構(gòu)的力量，建立長期跟蹤服務機制，是指南基于全過程管控的機制創(chuàng)新。這種全程化的服務機制為指南的運行和落實提供了有力支持和可靠保障。

圖5 取消道路中心線試驗[12]

圖6 街景指南的生命周期更迭

4.3 多元創(chuàng)新試驗：激活升級迭代啟動點

創(chuàng)新是指南保持“生命力”的源泉，更是啟動指南迭代升級的動力。而試驗是指南進行創(chuàng)新的必備前提和必經(jīng)階段。無論是材料、布局、系統(tǒng)還是產(chǎn)品上的創(chuàng)新，都必須通過試驗才能獲準實施。通常情況下，試驗分兩步進行：先在受控環(huán)境中(如交通研究實驗室)進行非街道實地試驗，待通過質(zhì)量測試，驗證其可行性后，才能獲得英國交通部授權(quán)，進入街道實地試驗的環(huán)節(jié)。

倫敦交通局就以試驗為基礎(chǔ)，進行了“取消道路中心線”的創(chuàng)新嘗試(圖5)。它在倫敦交通道路網(wǎng)選取了3條限速30英里/h(約48km/h)的道路，并在非雨天環(huán)境的非高峰時段，對固定區(qū)段取消道路中心線前后的車速進行監(jiān)測。結(jié)果表明，當去除道路中心線后，車速得到有效控制，顯著降低約10%[12]。除此以外，諸如街道景觀綠色基礎(chǔ)設施[13]和數(shù)控平臺等方面的試驗，都將作為對創(chuàng)新方案的論證依據(jù)，進入指南的創(chuàng)新循環(huán)當中。這個循環(huán)在指南的運作過程中至關(guān)重要，它是新老周期之間螺旋升級的銜接與過渡，通過提出創(chuàng)新需求、明確創(chuàng)新條件、論證創(chuàng)新方案、評估創(chuàng)新實踐與創(chuàng)新成果入庫5個階段，為指南新一輪的“進階”提供素材和依據(jù)，完成從“全過程”到“全生命周期”的更迭交替(圖6)。

4.4 管控精中求細：設計與管理交互適度

街道實踐的全過程伴隨著設計與管理的持續(xù)交互，這使得“交互度”成為確保成果質(zhì)量和運行效率的關(guān)鍵。《街景指南》對于交互度的把控，得益于精細化設計與管理的雙管齊下。

指南的“精細”與常規(guī)加法式的“全面細化”截然相反，它強調(diào)減法式的“去蕪存精”。精代表“精簡高效”，以設計與管理的簡明化、標準化為特征。倫敦多地的最佳實踐都對街道上的物理設施和障礙進行了簡化[14](圖7)。同時，指南也對人行道、車行道、公交站和標識系統(tǒng)等進行了標準化設計。與之相對應，通過在管理上精選控制要素和構(gòu)建“設計素材庫”，指南同樣實現(xiàn)了明晰精準、標準高效的管理。這在確保設計整體性與統(tǒng)一性的前提下，提高了街道建設與更新的執(zhí)行效率。

細意味著對“細節(jié)”的把控，既包含設計層面以人為本的細處落筆，如利用凹凸起伏和防滑功能的波紋石鋪地提示路面高差變化，又包括為落實設計細節(jié)所提供的詳盡管理說明，如物料選擇、尺寸布局、安裝維護要求等。

這“精中求細”的配合，通過對關(guān)鍵要素的細致把控，在設計與管理間達成了適度的交互。不但避免了交互過低帶來的剛性不足與管控失效，也杜絕了交互過高所引起的缺乏彈性和控制過死(圖8)，實現(xiàn)了剛彈結(jié)合、協(xié)作有度。

圖7 街道簡明化設計前后對比[5]

圖8 設計與管理的交互度

5 對中國街道發(fā)展的啟示

當前，我國街道面臨著過度機動化、缺乏活力等一系列問題，應對問題，各地紛紛借鑒國外經(jīng)驗展開街景導則的研究和編制，設計層面的借鑒尤為多見，對設計背后管理層面的運作體系、過程和機制卻鮮有分析，而這恰恰是我國街道建設不可忽視的短板。雖然我國在規(guī)劃管理體制上與倫敦不盡相同，但《街景指南》將設計與管理相結(jié)合，通過協(xié)同聯(lián)動的運作體系對街道設計、實施和維護進行全程化管控的成功經(jīng)驗，為我國的街道建設提供了難得的參考案例。

5.1 構(gòu)建“一以貫之”的過程鏈

我國“分而治之”的行政管理體制，導致與街道建設相關(guān)的分管機構(gòu)在權(quán)責劃分、介入階段與管理周期等方面都存在差異。多頭化又各自為政的管理現(xiàn)實，看似形成了“從設計經(jīng)實施再到維護”的分步運作，但實質(zhì)并不是一個“一以貫之”的過程序列。這不光點明了“過程”與“過程鏈”的根本區(qū)別之所在，也揭示出當前各部門難以對接配合、各行其是的主要原因。

“一以貫之”的精髓在于將發(fā)展共識貫通開發(fā)建設全過程的始末。先以共識為源，在各謀其政的分管部門間建立共同的發(fā)展目標。再以共識為綱，各部門依據(jù)共識回歸專業(yè)領(lǐng)域編制規(guī)劃、制定政策。后以共識為準，在踐行規(guī)劃的分項運作中，始終將共識作為引導設計、管理與維護的基本原則，以及項目審批與成果驗收的考核標準。以此通過“宏觀定位、中觀定制、微觀定則”打開各部門合謀協(xié)力的新局面。

不僅如此，過程鏈的建構(gòu)還需兼顧技術(shù)與開發(fā)層面共識的貫徹與滲透，從主動實施和被動監(jiān)管雙向促進各部門與環(huán)節(jié)的“咬合”。相關(guān)體制、機制與制度的配合、調(diào)整同樣至關(guān)重要，可參照倫敦經(jīng)驗，將城市設計處或街景管理員作為傳播共識、促進協(xié)同的專管部門或?qū)Ｂ毴藛T，也可通過設立“地區(qū)街景師”制度，加強對街道建設、更新的長期跟蹤與服務，形成過程鏈傳動的溝通與保障機制。

5.2 打造“螺旋遞進”的循環(huán)鏈

實踐的總結(jié)和創(chuàng)新是推動街道進階升級的啟動點，這已在倫敦經(jīng)驗中得到充分體現(xiàn)。總結(jié)應立足于本土最佳實踐，我國應考慮聯(lián)合行政主管部門和高校等科研機構(gòu)，共同研究、建立最佳實踐的甄選機制及其項目庫，形成開放共享的信息數(shù)據(jù)平臺。還可以借助各地專業(yè)學會、非營利性專業(yè)機構(gòu)的力量，面向廣大從業(yè)者及管理者開展最佳實踐的實地考察與專題培訓。待項目庫日趨成熟完善，政府與相關(guān)主管部門還能進一步組織設計研究機構(gòu)和專家、顧問編制地方性的街道景觀設計指南、導則或手冊，將最佳實踐歸納總結(jié)成框架性的標準指導文件。

對于創(chuàng)新的發(fā)展應著重“全方位”和“跨學科”2個方面。既要兼顧新材料、智能系統(tǒng)等多元領(lǐng)域的創(chuàng)新，還要為跨學科創(chuàng)新合作營造良好的政策與制度環(huán)境。可以考慮綜合企業(yè)、教育和科研機構(gòu)的力量與優(yōu)勢，共建產(chǎn)學研一體化的合作方案，確保創(chuàng)新成果能夠直接落地。相應的創(chuàng)新監(jiān)測評估機制也宜同步建立，所有的創(chuàng)新成果在正式投入使用前，需經(jīng)過相關(guān)主管部門的現(xiàn)場測試和試用期監(jiān)測，在達到監(jiān)測期審核標準后，才能正式投入使用，且使用后仍需按照一定的周期接受有關(guān)部門的評估，對獲得優(yōu)秀評分的項目可進一步考慮普及推廣，以此完成一個創(chuàng)新周期的循環(huán)。

5.3 以“公私合作”推動一體化

一體化的開發(fā)、建設與運營是實現(xiàn)街道建設過程“一以貫之”和建成品質(zhì)“循環(huán)升級”的有效路徑。政府與社會資本合作(Public Private Partnership，以下簡稱PPP)作為一種為提供公共產(chǎn)品或服務建立的全過程合作關(guān)系，在推動一體化發(fā)展方面具有先天的優(yōu)勢。

首先，PPP能夠?qū)⒐礁鞣降膮⑴c主體組成“戰(zhàn)略聯(lián)盟”，凝結(jié)共識。其次，PPP對公私職能的劃分，使其在全過程統(tǒng)籌和空間整體化設計、管理方面更具優(yōu)勢。不僅如此，私營機構(gòu)參與PPP運作，還能在推動創(chuàng)新、提高質(zhì)量與效率、傳播最佳實踐經(jīng)驗方面起到積極的作用。最后，PPP靈活性較強，可根據(jù)街道實踐功能定位的不同以及增量存量的差別，提供與之相適應的運作模式。如保護區(qū)的街道項目可采用特許經(jīng)營的方式，利用私營機構(gòu)在開發(fā)設計和管理運營方面的先進技術(shù)方法，盤活在地資源，激發(fā)地區(qū)活力。而城市重點地區(qū)的商業(yè)步行街項目，更適宜選擇股權(quán)合作的模式，由私營部門全權(quán)投資開發(fā)運營，公共部門監(jiān)管公益性約束條款的履行。

基于以上優(yōu)勢，我國應重視并推進街道項目的公私合作。以少數(shù)發(fā)達城市的新區(qū)建設、城市更新或重點街道的升級改造為契機，經(jīng)由對PPP運作、協(xié)商、獎勵與保障機制以及評價制度與體系的探索及積累，逐步構(gòu)建街道一體化建設的全過程管控平臺。待平臺架構(gòu)成型以后，再將其經(jīng)驗分層次、分階段地向其他大中型城市輸送，以點帶面擴大示范效應。

6 結(jié)語

在我國城市建設由“增量”走向“提質(zhì)”的轉(zhuǎn)型語境下，街道作為公共產(chǎn)品的服務屬性逐漸受到各界的重視和關(guān)注。這對于本身就主體繁多、時序不均、公私夾雜的我國街道建設來說，無疑更增添了管控的難度。倫敦《街景指南》基于共識的全過程管控思維，不僅與我國現(xiàn)階段的問題形成對應，還提供了可借鑒的解題思路。而深刻剖析“洋為洋用”的機制和原理是“洋為中用”的重要基礎(chǔ)，更是“中為中用”的必要儲備。因此，我國現(xiàn)階段的街道實踐可從“全過程”的角度運籌帷幄，以“全周期”的視野促進升級，在一體化發(fā)展的目標與理念下向著更加精細、智慧和健康的方向發(fā)展邁進。

注：文中圖片除注明外，均由許霖峰繪制。