中國氣候投融資發(fā)展現(xiàn)狀與政策建議

文 柴麒敏 傅莎 溫新元 鐘洋

氣候信貸、氣候債券、氣候基金、氣候保險(xiǎn)、碳金融等金融工具和服務(wù)手段的創(chuàng)新，是解決氣候投融資面臨的資金供給不足、期限錯(cuò)配、投融資成本居高不下、資產(chǎn)定價(jià)手段缺失等問題的有效途徑，也是規(guī)避氣候變化對投融資領(lǐng)域帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。

資金是解決氣候變化問題最重要的實(shí)施手段之一，《巴黎協(xié)定》第二條宗旨和長期目標(biāo)中特別提出了氣候資金的發(fā)展目標(biāo)，即“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。為解決應(yīng)對氣候變化的資金需求，我國政府在撬動(dòng)氣候資金方面進(jìn)行了一些有益嘗試，取得了初步成效。

國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中著重提出了“出臺(tái)綜合配套政策，完善氣候投融資機(jī)制，更好發(fā)揮中國清潔發(fā)展機(jī)制基金作用，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式及綠色債券等手段，支持應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展工作”，同時(shí)提出要“以投資政策引導(dǎo)、強(qiáng)化金融支持為重點(diǎn)，推動(dòng)開展氣候投融資試點(diǎn)工作”。隨著近年來綠色金融的蓬勃發(fā)展，“氣候投融資”的概念越來越受到關(guān)注，作為一項(xiàng)“公共產(chǎn)品”，其中最引人注目的就是公共資金投入和私營部門資金流的情況。

氣候投融資的定義和范圍

目前，“氣候投融資”的概念尚無明確的界定，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，與氣候投融資相關(guān)的概念和定義林林總總，氣候資金、氣候金融、綠色金融、可持續(xù)金融等概念與氣候投融資都有所關(guān)聯(lián)但也有所不同，其相互關(guān)系大致如圖（下一頁）所示。

從范圍上說，“可持續(xù)金融”涵蓋的領(lǐng)域最廣，旨在通過融資在以減貧為首要目標(biāo)的基礎(chǔ)上解決環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的金融活動(dòng)。2015年9月世界各國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國峰會(huì)上通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，可持續(xù)金融的資金支持范圍的確定以《議程》中涵蓋減貧、社會(huì)、教育、性別、就業(yè)、氣候變化、清潔能源等領(lǐng)域的17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)。

“綠色金融”則進(jìn)一步聚焦與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的領(lǐng)域。2016年8月底，中國人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合發(fā)布了全球首部由政府主導(dǎo)的綠色金融政策框架《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，明確了“綠色金融”的概念和范圍，即“為支持環(huán)境改善、應(yīng)對氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)”。

“氣候金融”則是在綠色金融的基礎(chǔ)上進(jìn)一步聚焦。一些研究提出氣候金融包含廣義和狹義兩層面，廣義上指涉及應(yīng)對氣候變化的全部金融性業(yè)務(wù)總稱，狹義上是指溫室氣體排放權(quán)交易業(yè)務(wù)中的碳金融衍生品。也有研究者認(rèn)為氣候金融是與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的金融創(chuàng)新，即利用多渠道資金來源、運(yùn)用多樣化的創(chuàng)新金融工具以促進(jìn)全球低碳發(fā)展和增強(qiáng)人類社會(huì)應(yīng)對氣候變化韌性。其中，“氣候資金”更多是一個(gè)國際法語境下的概念，一般是指《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》下發(fā)達(dá)國家締約方向發(fā)展中國家締約方提供的資金支持，但隨著氣候談判的復(fù)雜變化，也存在模糊流向的不同解讀和逐漸弱化的傾向。以上不同的概念表述雖然在范圍上存在一定的差別，但其資金使用的目的都是支持應(yīng)對氣候變化行動(dòng)，促進(jìn)低碳和氣候適應(yīng)型發(fā)展。我們認(rèn)為“氣候投融資”就是以積極應(yīng)對氣候變化和推動(dòng)低碳發(fā)展為導(dǎo)向，為控制溫室氣體排放和提高適應(yīng)氣候變化能力提供資金支持，以及在一般投融資過程中評(píng)估氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化碳排放資源設(shè)置的活動(dòng)總稱，其中特別涉及氣候資金的決策、籌措和使用等，具有財(cái)政與金融兩種特性。

氣候投融資的規(guī)模和用途

2005年以來，國內(nèi)通過直接贈(zèng)款、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收減免、政策型基金、投資國有資產(chǎn)等形式投向氣候變化領(lǐng)域，支持了大量應(yīng)對氣候變化行動(dòng)，并撬動(dòng)了廣泛的社會(huì)資金（中國氣候投融資的來源、渠道、工具和用途，如下頁圖所示）。

從投融資規(guī)模看，根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心的最新估算，“十二五”期間中國減緩氣候變化的資金投入約為8萬億元，年均投入1.6萬億元；中國適應(yīng)氣候變化的資金投入約為3.9萬億元，年均投入0.8萬億元。我國每年應(yīng)對氣候變化的資金投入總規(guī)模達(dá)2.4萬億元。即便如此，與國家氣候戰(zhàn)略中心估算的2016-2030年平均每年約3.7萬億元的資金需求相比，年均仍有約1.3萬億元的資金缺口，提高氣候資金投入和撬動(dòng)氣候投融資的需求仍然迫切。

從投融資用途看，在減緩氣候變化方面主要包括：一是用于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展非化石能源等，“十二五”期間新增低碳能源投資約4.4萬億元；二是用于節(jié)約能源和提高能效，支持開展重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能改造等，“十二五”期間新增節(jié)能投資約2.7萬億元；三是用于增加碳匯，支持造林等，“十二五”期間新增碳匯資金投入約0.9萬億元。此外，減緩資金的用途還包括：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以通過設(shè)立基金和補(bǔ)貼等方式促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；控制非能源活動(dòng)溫室氣體排放，對HFC-23銷毀裝置予以補(bǔ)貼的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；推動(dòng)碳捕集利用和封存等先進(jìn)技術(shù)的科研和示范等。由于缺少統(tǒng)計(jì)，此部分資金投入并未納入核算。

同期，在適應(yīng)氣候變化方面的用途主要包括：一是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，修訂相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對極端氣候事件的能力，建立和完善保障重大基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)等，“十二五”期間新增基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)資金投入約2.4萬億元；二是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，大力推廣節(jié)水灌溉、旱作農(nóng)業(yè)、抗旱保墑與保護(hù)性耕作等適應(yīng)技術(shù)，提高種植業(yè)適應(yīng)能力，引導(dǎo)畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)合理發(fā)展等，“十二五”期間新增農(nóng)業(yè)適應(yīng)投入約0.3萬億元；三是在水資源領(lǐng)域，加強(qiáng)水資源保護(hù)與水土流失治理，保障水資源供應(yīng)等，“十二五”期間新增水資源適應(yīng)資金投入約0.3萬億元；四是在海岸帶和相關(guān)海域，加強(qiáng)海洋災(zāi)害觀測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)，開展海平面變化監(jiān)測和影響評(píng)估，強(qiáng)化面向沿海重點(diǎn)保障目標(biāo)的精細(xì)化預(yù)報(bào)，完善海洋漁業(yè)生產(chǎn)安全環(huán)境保障服務(wù)系統(tǒng)等，“十二五”期間新增海洋適應(yīng)資金達(dá)0.1萬億元；五是在森林和其他生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域，實(shí)施濕地保護(hù)恢復(fù)工程，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)能力，有效控制森林災(zāi)害，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和治理等，“十二五”期間新增生態(tài)適應(yīng)資金0.7萬億元；六是在人體健康領(lǐng)域，完善衛(wèi)生防疫體系建設(shè)，開展氣候變化對敏感脆弱人群健康的影響評(píng)估，建立和完善人體健康相關(guān)的天氣監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)和公共信息服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備，制定和完善應(yīng)對高溫中暑、低溫雨雪冰凍、霧霾等極端天氣氣候事件的衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案等，“十二五”期間新增人體健康適應(yīng)資金0.2萬億元。

氣候投融資的來源和渠道

中國氣候投融資的來源和渠道主要包括財(cái)政預(yù)算資金、政策性銀行、其他公共資金、慈善事業(yè)資金和私營部門投資。

財(cái)政預(yù)算資金

財(cái)政預(yù)算資金主要通過節(jié)能減碳獎(jiǎng)勵(lì)、貸款貼息、稅費(fèi)減免、融資扶持、政府采購等方式支持應(yīng)對氣候變化行動(dòng)。2007年以來，中國氣候變化相關(guān)財(cái)政預(yù)算資金支出增長顯著，占財(cái)政預(yù)算比例也持續(xù)增加，從2007年的約2%增長到了2016年的2.5%，2007-2016年的累計(jì)財(cái)政支出達(dá)2.92萬億元。根據(jù)最新可得的分部門數(shù)據(jù)，2016年國家財(cái)政直接用于支持減緩和適應(yīng)氣候變化的資金達(dá)2660.7億元人民幣。其中，能效領(lǐng)域財(cái)政支出達(dá)622.7億元，包括中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金、交通運(yùn)輸節(jié)能減排專項(xiàng)資金、民航節(jié)能減排專項(xiàng)資金、節(jié)能減排政策綜合示范財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金、淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金、高效節(jié)能產(chǎn)品推廣補(bǔ)助資金、建筑節(jié)能專項(xiàng)資金等；可再生能源領(lǐng)域的財(cái)政支出達(dá)86.1億元，主要用于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼、接網(wǎng)費(fèi)用以及運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。

政策性銀行

中國的政策性銀行包括國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域側(cè)重為投資規(guī)模大、周期長、經(jīng)濟(jì)效益見效慢的項(xiàng)目提供支持。截至2016年，國家開發(fā)銀行綠色信貸貸款余額近1.6萬億元，新能源和可再生能源行業(yè)貸款余額4059億元。中國進(jìn)出口銀行建立了以轉(zhuǎn)貸款、節(jié)能環(huán)保貸款、轉(zhuǎn)型升級(jí)貸款以及傳統(tǒng)優(yōu)勢信貸品種為核心的綠色信貸產(chǎn)品體系，截至2015年底，貸款余額為1006億元。

其他公共資金

除公共財(cái)政預(yù)算和政策性銀行外，中國還投入了清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目國家收入、可再生能源發(fā)展基金收入等其他預(yù)算外公共資金用于氣候變化。

2010年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委等7部委聯(lián)合頒布《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》，設(shè)立了專門用于支持國家應(yīng)對氣候變化工作的清潔發(fā)展機(jī)制基金，基金資金來源包括通過清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目國家收入、基金運(yùn)營收入、國內(nèi)外機(jī)構(gòu)組織和個(gè)人捐贈(zèng)以及其他來源。截至2016年，清潔發(fā)展機(jī)制基金累計(jì)安排11.3億元贈(zèng)款資金，支持了522個(gè)贈(zèng)款項(xiàng)目。同時(shí)，清潔發(fā)展機(jī)制基金審核通過了246個(gè)委托貸款項(xiàng)目，覆蓋全國26個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，安排貸款資金148.7億元，撬動(dòng)社會(huì)資金792.7億元。

2006年，我國建立了支持可再生能源電力發(fā)展的固定電價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)傊贫龋?011年底設(shè)立了專門的可再生能源發(fā)展基金，在全國范圍內(nèi)征收可再生能源電價(jià)附加，用于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和接網(wǎng)費(fèi)用以及獨(dú)立可再生能源運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。2006-2011年，國家發(fā)展改革委通過?。ㄊ小^(qū)）間可再生能源電價(jià)附加資金調(diào)劑的方式，共發(fā)放8期電價(jià)補(bǔ)貼，累計(jì)補(bǔ)貼資金達(dá)到339億元。自2012年開始，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼由可再生能源發(fā)展基金發(fā)放，2012-2016年基金累計(jì)補(bǔ)貼額為2138億元。

慈善事業(yè)資金

中國與氣候變化相關(guān)的慈善事業(yè)資金主要來自企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人捐資，通過綠色公募基金、企業(yè)社會(huì)責(zé)任行動(dòng)的形式投入到氣候變化領(lǐng)域。中國綠色公募基金包括中國綠化基金會(huì)和中國綠色碳匯基金會(huì)等，基金會(huì)的資金主要來源是國內(nèi)外自然人、法人或其他組織的捐贈(zèng)、政府資助以及基金增值。2016年中國接收國內(nèi)外款物捐贈(zèng)共計(jì)1392.9億元，其中有4.8%流向生態(tài)環(huán)境和減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域。企業(yè)仍為捐贈(zèng)主力，其中民營企業(yè)貢獻(xiàn)近五成。

私營部門投資

私營部門投資包括傳統(tǒng)金融市場以及企業(yè)或外商直接投資等。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，包括保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行、投資銀行、基金公司等機(jī)構(gòu)，通過創(chuàng)新綠色金融工具，提供涉及風(fēng)險(xiǎn)管理、債券、貸款等多元化的資金與信貸支持渠道。截至2016年末，21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸余額約7.51萬億元，占各項(xiàng)貸款余額的約8.83%。其中節(jié)能環(huán)保、新能源、新能源汽車等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)貸款余額為1.70萬億元。同時(shí)，中國2016年成為全球最大的綠色債券市場，綠色債券規(guī)?？偭窟_(dá)2380億元。

通過發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)與撬動(dòng)作用，中國還吸引不同類型的企業(yè)直接投資應(yīng)對氣候變化工作，政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）在綠色低碳領(lǐng)域的運(yùn)用進(jìn)一步深化，項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制不斷健全，社會(huì)資本開始在氣候投融資領(lǐng)域發(fā)揮作用。截至2016年，綠色低碳PPP項(xiàng)目已達(dá)7826個(gè)，總投資達(dá)6.44萬億元。2005-2017年，中國累計(jì)清潔能源投資達(dá)7819億美元，2014年以來已超過歐盟成為世界第一大投資國。

政策建議

為更好支撐我國在2015年向聯(lián)合國提交的強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動(dòng)的國家自主貢獻(xiàn)的實(shí)施，氣候投融資仍面臨著較大的資金缺口，現(xiàn)有的資源和渠道無法滿足日益增長的減緩和適應(yīng)氣候變化的資金需求，需要?jiǎng)訂T、激勵(lì)更多的公共和私營部門的資金投入。

氣候信貸、氣候債券、氣候基金、氣候保險(xiǎn)、碳金融等金融工具和服務(wù)手段的創(chuàng)新是解決氣候投融資面臨的資金供給不足、期限錯(cuò)配、投融資成本居高不下、資產(chǎn)定價(jià)手段缺失等問題的有效途徑，也是規(guī)避氣候變化對投融資領(lǐng)域帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。我國應(yīng)研究出臺(tái)產(chǎn)業(yè)、投資、財(cái)稅、價(jià)格、金融、信貸等綠色激勵(lì)扶持政策，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、擔(dān)保增信等手段，降低氣候投融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。

推動(dòng)以自下而上創(chuàng)新為特色、投資政策為引導(dǎo)、金融支持為重點(diǎn)的中國特色氣候投融資體系建設(shè)，通過地方先行先試，建成一批不同類型、不同特色的氣候投融資試點(diǎn)，催生一批氣候金融和第三方綜合服務(wù)的新興業(yè)態(tài)，培育一批有競爭力的、氣候友好型的新興市場主體，探索一批以點(diǎn)帶面的、可持續(xù)、可推廣的氣候投融資發(fā)展模式，是下一階段可行的發(fā)展路徑。