德國鄉(xiāng)村多元化發(fā)展對我國鄉(xiāng)村振興的啟示

□ 張秋玲

黨的十九大報告中明確提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，是黨中央在新時期對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總體綱領(lǐng)。從全球范圍看，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)大都經(jīng)歷過因城鄉(xiāng)差距引起鄉(xiāng)村衰落而進(jìn)行的鄉(xiāng)村振興，積累了一系列各具特色的發(fā)展路徑和模式。德國的鄉(xiāng)村更新經(jīng)歷了漫長的過程，目前已形成了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，且不同地域鄉(xiāng)村各具風(fēng)情。本文以對德國鄉(xiāng)村建設(shè)最具典型代表性的巴伐利亞州鄉(xiāng)村建設(shè)的考察調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)研究，系統(tǒng)梳理了德國鄉(xiāng)村整治的經(jīng)驗(yàn)策略，以期對我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興有所啟發(fā)。

以城鄉(xiāng)等值化為理念的鄉(xiāng)村建設(shè)思路。1965年，基于《聯(lián)邦德國空間規(guī)劃》，巴伐利亞州制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，將“城鄉(xiāng)等值化”確定為區(qū)域空間發(fā)展和國土規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，其宗旨是通過土地整理、產(chǎn)業(yè)升級等方式，保證土地資源的合理利用，使城鄉(xiāng)居民具有同等的生活、工作及交通條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市生活的等值化。主要措施包括：在規(guī)劃和行政體制方面推行平行管理制度，鄉(xiāng)村與城市規(guī)劃建設(shè)管理各成體系，職權(quán)相互獨(dú)立；制定鄉(xiāng)村土地、稅收等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)鼓勵企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)和個人到鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，增加鄉(xiāng)村就業(yè)機(jī)會；著力提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)優(yōu)美宜居生活空間，創(chuàng)造與城市等值化的鄉(xiāng)村生活和就業(yè)條件。

以綜合化開發(fā)為策略的鄉(xiāng)村發(fā)展方式。20世紀(jì)60年代初以來，德國的鄉(xiāng)村建設(shè)更加注重對文化價值的挖掘和功能改善。隨著高速公路和通勤鐵路系統(tǒng)的完善、就業(yè)機(jī)會增加，距離大城市100～200公里、具有通勤條件、風(fēng)景秀麗和環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村地區(qū)成為郊區(qū)化的首選之地。同時，德國的農(nóng)地整治已經(jīng)從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村多功能開發(fā)，強(qiáng)調(diào)通過土地整理改善生態(tài)和景觀環(huán)境，減少對動植物生存環(huán)境的不利影響。

以財政支持和居住地征稅的財政保障制度。近年來，歐盟制定了一系列與鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展有關(guān)的各種農(nóng)業(yè)發(fā)展和區(qū)域整合政策，并根據(jù)各個區(qū)域的不同需要，提供有針對性的資金和技術(shù)支持。在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)上，歐盟、國家和州各級政府都有相應(yīng)財政資金保障德國城鄉(xiāng)人口能夠雙向流動，在土地交易和居住制度上城鄉(xiāng)沒有區(qū)別，鄉(xiāng)村地區(qū)90%為非農(nóng)業(yè)人口，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，個人收入所得稅由居住地征收和使用的制度，調(diào)動了整體居民對鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，提升了鄉(xiāng)村的自身建設(shè)與發(fā)展能力。

以公眾參與激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力的建設(shè)模式。德國的鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理十分強(qiáng)調(diào)地方自身需求的優(yōu)先性，保護(hù)居民利益和平衡各種相關(guān)利益是德國鄉(xiāng)村規(guī)劃的突出特點(diǎn)。規(guī)劃過程是“自下而上”的公眾參與，而不是“自上而下”的靠政府和規(guī)劃師主導(dǎo)。鄉(xiāng)村規(guī)劃師的主要任務(wù)是組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)村民各抒己見，通過協(xié)商達(dá)成公眾一致滿意的成果。公民全過程參與，深刻理解村莊建設(shè)的目標(biāo)并提出自己的建議和利益要求，積極全方位參與村莊建設(shè)，鄉(xiāng)村社會生活條件得到全面改善，宜居宜業(yè)、凝聚力不斷增強(qiáng)。

以土地利用為核心的鄉(xiāng)村更新規(guī)劃模式。德國鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心是土地利用問題，其核心法規(guī)是《建設(shè)法典》和《田地重劃法》。其中，《建設(shè)法典》的任務(wù)是對規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地上各種建設(shè)活動進(jìn)行約束，并保障由規(guī)劃引起的建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到相應(yīng)調(diào)整；而《田地重劃法》是在相關(guān)農(nóng)業(yè)用地上按照規(guī)劃要求，對產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行必要調(diào)整。同時，在外圍地區(qū)的建設(shè)活動和土地重劃，必須要與《自然保護(hù)法》制定的景觀規(guī)劃目標(biāo)相結(jié)合?？紤]到郊區(qū)化的趨勢不可避免，目前在德國各個區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)中均強(qiáng)調(diào)“分散的集中”。

以鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)為根本的可持續(xù)發(fā)展策略。德國鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，也得益于有較高綜合素質(zhì)的農(nóng)民群體。德國農(nóng)民占全國人口的2%左右，數(shù)量少、素質(zhì)高特征明顯。據(jù)統(tǒng)計，2015年德國農(nóng)民受過農(nóng)業(yè)高等教育的約占10%，受過職業(yè)進(jìn)修教育的約占59%；具有中等職業(yè)教育學(xué)歷的約占31%。在所有農(nóng)民中，持有《專業(yè)資格證書》《農(nóng)民師傅證書》的比例達(dá)到22%。持有這兩種“證書”的農(nóng)民，方能取得經(jīng)營管理農(nóng)場及招收學(xué)徒的資格。德國的《職業(yè)教育法》規(guī)定：“就業(yè)者必須先接受正規(guī)的職業(yè)教育”德國的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)由企業(yè)與政府共擔(dān)，對培訓(xùn)者免費(fèi)。

德國的鄉(xiāng)村更新建設(shè)取得了顯著成效，城鄉(xiāng)之間沒有明顯邊界，成為世界上城鄉(xiāng)融合程度較高的國家?？偨Y(jié)德國成熟經(jīng)驗(yàn)，為破解我國鄉(xiāng)村建設(shè)中的發(fā)展瓶頸，減少盲區(qū)、少走彎路，促進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興科學(xué)有序提供了有效借鑒。

一是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合互補(bǔ)的發(fā)展模式。要牢固樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展理念，重塑平等的城鄉(xiāng)關(guān)系；落實(shí)優(yōu)先發(fā)展要求，吸引資源要素向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，為產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)集聚創(chuàng)造條件。

二是建立城鄉(xiāng)居住人口雙向流動管理制度和鄉(xiāng)村建設(shè)支持政策。必須加大財政投入力度，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板；要在農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、戶籍管理等方面加強(qiáng)制度創(chuàng)新，盤活閑置土地資源，有序推動城鄉(xiāng)人口雙向流動；嘗試在有條件的地區(qū)建立按居住地交納個人所得稅試點(diǎn)，增強(qiáng)居民的歸屬感和責(zé)任感，提升鄉(xiāng)村自身發(fā)展建設(shè)能力。

三是因地制宜，充分挖掘鄉(xiāng)村價值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村特色化多功能發(fā)展。抓住不同地域鄉(xiāng)村資源特色，進(jìn)行不同層次的鄉(xiāng)村生態(tài)、康養(yǎng)、教育、休閑價值的挖掘，精準(zhǔn)制定特色鮮明的綜合化解決方案和特色田園鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計方案，避免千村一面，保持鄉(xiāng)村魅力。

四是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃方法和嚴(yán)格的鄉(xiāng)村土地管理制度。當(dāng)前，我國正在積極倡導(dǎo)和推動“多規(guī)合一”，還需要盡快通過部門職能調(diào)整理順關(guān)系，摸清土地資源底數(shù)、順利推進(jìn)“多規(guī)合一”實(shí)施，構(gòu)建良好的城鄉(xiāng)空間關(guān)系；更加嚴(yán)格地實(shí)施非建設(shè)用地管控制度和農(nóng)地的保護(hù)補(bǔ)償制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)更加科學(xué)規(guī)范。

五是保持歷史耐心、公眾廣泛參與、平衡好各方利益。充分發(fā)揮村民智慧、體現(xiàn)村民意愿，讓村民充分參與規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中；尊重鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律，根據(jù)各地鄉(xiāng)村實(shí)際，堅(jiān)持示范引領(lǐng)、有序推進(jìn)，建設(shè)經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的鄉(xiāng)村精品；要強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃的審批與管理制度，建立駐村規(guī)劃師長期服務(wù)和跟蹤負(fù)責(zé)制度，提高規(guī)劃約束力和實(shí)施效果，以規(guī)劃目標(biāo)協(xié)調(diào)各方利益。

六是堅(jiān)持以人為中心，注重鄉(xiāng)村社會的全面建設(shè)。大力加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民和經(jīng)營主體培育，重視村民綜合素質(zhì)教育，增強(qiáng)村民對鄉(xiāng)村價值的全面認(rèn)知，提升參與美好家園建設(shè)的能力與水平；要加強(qiáng)農(nóng)村社會基層組織建設(shè)、文化建設(shè)和社會服務(wù)能力建設(shè)，完善社會保障條件；更好發(fā)揮農(nóng)民合作在鄉(xiāng)村振興中的積極作用，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的有效銜接。