完善法規(guī) 推進街道人大工委建設(shè)

上海人大研究會第五課題研究小組

街道人大工委的建立，是創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義政治制度的實踐探索，是基層政權(quán)建設(shè)的重要支撐。2016年，上海在街道設(shè)立人大工作委員會，已運作兩年多。各區(qū)人大常委會貫徹落實中央、市委和市人大常委會有關(guān)文件精神要求，各街道人大工委積極履職，總體運行良好，同時，由于設(shè)立街道人大工委工作尚處于探索起步階段，工作關(guān)系與工作職責(zé)需要進一步明確，工作機制和工作方法需要進一步完善，代表的履職效能需要進一步提升，特別是街道人大工委的職能定位、機構(gòu)設(shè)置、人員配備等還存在需要盡快解決的問題。

產(chǎn)生這些問題的原因，主要是基層在執(zhí)行法律規(guī)定時，缺少程序性、操作性的具體條例。街道人大工委的法律定位主要是依據(jù)2016年4月21日通過的《上海市人大常委員會關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的若干規(guī)定》中的第13條。在實施過程中，各區(qū)普遍認為，這些規(guī)定比較原則，在履行有關(guān)工作職能時，有時感到無法可依、無章可循，會產(chǎn)生一些困惑。為更好適應(yīng)人大工作新形勢新特點，積極回應(yīng)基層人大的迫切要求，建議市人大盡快出臺統(tǒng)一規(guī)范可操作的實施條例，從立法層面明確街道人大工作的職責(zé)、程序、形式、方法，破解實踐中的難題和瓶頸，推進街道人大工委職能作用發(fā)揮。

一、進一步完善區(qū)人大常委會對街道人大工委的有效領(lǐng)導(dǎo)機制

街道人大工委是區(qū)人大常委會設(shè)立在街道地區(qū)的工作機構(gòu)，不同于區(qū)人大及其常委會在機關(guān)層面設(shè)立的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)，其顯著特點為基層性、區(qū)域性、綜合性。在區(qū)人大與街道人大工委兩個層面同步建立和完善自上而下的相關(guān)機制，加強區(qū)人大常委會對街道人大工委的有效領(lǐng)導(dǎo)，從而發(fā)揮好上下優(yōu)勢，加強協(xié)調(diào)配合，做好各項工作。

1、進一步明確區(qū)人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，健全其對街道人大工委的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)機制，健全區(qū)人大及其常委會各工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)與街道人大工委的配套和對接機制，推動區(qū)人大常委會實施有效領(lǐng)導(dǎo)。健全日常運行對接機制，包括：區(qū)人大常委會工作部署配套實施機制;各區(qū)人大專委會、區(qū)人大常委會工委與街道人大工委協(xié)作聯(lián)動機制;同時，還要求區(qū)人大常委會建立與各街道黨工委的聯(lián)系溝通、協(xié)調(diào)配合等機制，以加強工作上的整合銜接。

2、為完善上下銜接工作，進一步健全街道人大工委接受區(qū)人大領(lǐng)導(dǎo)，工作上向上對接的機制。明確職能清單，推動街道人大工作的制度化和規(guī)范化。

二、切實明確街道人大工委實施監(jiān)督職能的職責(zé)定位

在街道人大工委各項專屬職責(zé)當(dāng)中，辦理區(qū)人大常委會交辦的選舉、視察、調(diào)研等工作，經(jīng)過長期的工作積累，已經(jīng)有了相對成熟的操作規(guī)范和工作基礎(chǔ)，運行也比較順暢，但如何辦理區(qū)人大常委會交辦的監(jiān)督工作，是最需要厘清并加以細化的職責(zé)。建議市人大在制定條例時，充分運用街道人大工委這一架構(gòu)形式，深化和拓展人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督。根據(jù)街道特點，重點明確三個方面：

1、規(guī)范“交辦”形式。區(qū)人大及常委會向街道人大工委交辦監(jiān)督任務(wù)，既是自上而下的指令安排，又是一定意義上的監(jiān)督權(quán)授受，建議對街道人大工委“交辦”的形式、程序、方式進一步具體、明確。總結(jié)借鑒有關(guān)區(qū)人大的經(jīng)驗做法，有一些方法比較簡便可行，可供借鑒：

一是“一攬子交辦”。區(qū)人大常委會可以通過批準(zhǔn)街道人大工委年度工作計劃的方式，完成監(jiān)督工作的一攬子交辦;

二是“項目化交辦”?？梢酝ㄟ^將區(qū)街聯(lián)動的專項監(jiān)督工作項目列入?yún)^(qū)人大常委會工作要點，由區(qū)人大常委會統(tǒng)一組織實施，街道人大工委與區(qū)人大其它工作機構(gòu)一樣，落實相關(guān)具體工作;

三是“一事一議交辦”。對一些涉及全局性的問題，由區(qū)人大常委會根據(jù)總體要求，進行監(jiān)督工作的專項交辦。也可由街道人大工委提請區(qū)人大常委會同意，開展對政府某項工作的監(jiān)督。

2、明確監(jiān)督內(nèi)容。建議將區(qū)人大常委會交辦的主要任務(wù)明晰列出，包括協(xié)助調(diào)研法律法規(guī)在本轄區(qū)貫徹執(zhí)行情況，聽取立法建議;推進本轄區(qū)財政預(yù)算的編制和執(zhí)行;推進政府民生實事項目在本轄區(qū)的實施;檢查區(qū)里重大調(diào)研課題在本轄區(qū)的推進情況;組織代表圍繞基層社會治理、基層民主法治建設(shè)、人民群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題等，開展調(diào)查研究，提出建議、批評和意見，等等。

3、突出工作重點。街道人大工委具有地區(qū)工作優(yōu)勢，政府各部門的工作成效，必然會在街道社區(qū)得到清晰反映，因此，從全局工作出發(fā)，協(xié)助區(qū)人大常委會深入了解和監(jiān)督一府一委兩院在地區(qū)的工作狀況，對政府機關(guān)派駐街道的工作機構(gòu)的工作進行監(jiān)督，應(yīng)是街道人大工委實施監(jiān)督職責(zé)的重點。這樣，有助于與區(qū)人大專委會、區(qū)人大常委會工委的工作形成互補，有助于人大監(jiān)督的縱向延伸和橫向覆蓋。

三、進一步加強街道人大工委的組織建設(shè)

街道人大工委的機構(gòu)設(shè)置和人員配置，是連續(xù)兩年調(diào)研中各區(qū)人大和街道黨工委反映最為集中的問題之一。建議對以下兩個方面加以明確：

1、街道人大工委下設(shè)正科級的辦公室（原街道人大聯(lián)絡(luò)室設(shè)有正科級的辦公室），便于對內(nèi)工作協(xié)調(diào)，對外交流工作。配辦公室主任1名，專崗專用，由街道黨工委任命，報區(qū)人大常委會備案;

2、街道人大工委專職副主任專崗專用，同時應(yīng)提名為區(qū)人大代表候選人，便于為代表組活動提供更細致周到的服務(wù)保障。不是街道黨工委委員的專職副主任，應(yīng)當(dāng)列席街道黨工委會議，便于了解街道工作全局，更好推動街道人大工委工作。

四、進一步深化街道人大工委對代表的服務(wù)保障，密切代表與選民的聯(lián)系

街道人大工委的主要任務(wù)是為代表履職提供服務(wù)保障。《上海市人大常委員會關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的若干規(guī)定》及市人大關(guān)于完善代表聯(lián)系人民群眾制度的有關(guān)意見出臺以來，全市街道人大工委服務(wù)保障水平都有明顯提升。建議從立法的完整性和進一步推進工作的角度出發(fā)，制定條例時進一步強調(diào)服務(wù)保障工作的重要性，指導(dǎo)街道人大工委深化對代表履職的服務(wù)和支撐，激發(fā)代表履職活力。

1、進一步健全服務(wù)保障機制，為提高代表履職效能創(chuàng)造良好條件。明確規(guī)定街道人大工委是健全和落實各項制度的責(zé)任主體，完善相關(guān)督查考核機制，推動健全和落實各項制度。

2、健全代表深入選區(qū)制度，密切代表與選民的聯(lián)系。代表深入選區(qū)聯(lián)系選民活動，每年不少于兩次。通過代表走訪、座談、視察、調(diào)研、設(shè)立代表信箱或電子郵件等多種方式聯(lián)系社區(qū)，了解基層情況，聽取基層單位和人民群眾的意見和要求。

3、反映民意，暢通群眾關(guān)注問題的反映渠道。在區(qū)人大常委會的安排下，組織代表對本轄區(qū)內(nèi)人民群眾普遍關(guān)心的“熱點” “難點”等問題進行調(diào)研、視察或評議，并將有關(guān)意見和建議向區(qū)人大常委會匯報和向有關(guān)部門反映。接待、反映和受理代表和人民群眾的來信來訪，協(xié)助區(qū)人大常委會信訪工作機構(gòu)做好有關(guān)聯(lián)系協(xié)調(diào)、督促辦理、宣傳說服工作。

4、健全激勵和與約束監(jiān)督機制。按照法律規(guī)定，人大代表在享受權(quán)利的同時，必須切實履行好相應(yīng)的義務(wù)。建議市人大在制定條例時，要求各區(qū)進一步完善和落實代表履職通報制度、代表述職評議制度、代表履職登記制度、代表考核制度等，特別是根據(jù)《上海市人大常委員會關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的若干規(guī)定》第13條規(guī)定，街道人大工委必須“做好本街道轄區(qū)內(nèi)的市、區(qū)人民代表大會代表履職登記工作”。建議在制定條例時，將一整套代表履職登記制度（內(nèi)容、程序、方法、要求、范式等）予以專章表述。明確具體實施辦法，統(tǒng)一登記表式。

五、加強基礎(chǔ)建設(shè)，做好保障工作

推動街道人大工委充分發(fā)揮職能作用，除了加強法律保障、代表權(quán)利保障外，還離不開物質(zhì)基礎(chǔ)保障。建議市人大在制定條例時予以進一步明確。

1、代表履職的經(jīng)費保障。市人大雖有使用管理規(guī)定，但過于原則，缺乏有章可循的操作性，不少街道人大工委出現(xiàn)不敢用、不會用的現(xiàn)象，以致造成經(jīng)費空置狀況。建議立法明確街道人大工委經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，列入街道財政預(yù)算。細化代表活動經(jīng)費的使用管理，規(guī)范經(jīng)費使用范圍，如：用于街道人大工委履行職責(zé)、加強自身建設(shè)、建設(shè)運行代表活動場地等費用;組織轄區(qū)內(nèi)各級人大代表視察、考察、專題調(diào)研和集中培訓(xùn)等費用;為代表訂閱、購買與代表履職有關(guān)的報刊雜志和學(xué)習(xí)資料支出的費用;代表生日慰問、探視慰問生病住院代表等特殊情況的費用;街道人大工委日常辦公費用，等等，指導(dǎo)街道人大工委依法合規(guī)用好人大工作經(jīng)費。

2、代表活動陣地保障。近年來，各區(qū)人大紛紛推進街鎮(zhèn)人大代表之家、居民區(qū)人大代表聯(lián)系點等代表履職陣地的建設(shè)，成效有目共睹。但現(xiàn)有法律法規(guī)和文件對代表活動陣地建設(shè)沒有相應(yīng)具體規(guī)定，各區(qū)各街道自行探索，發(fā)展不平衡。建議立法明確，從有利于深入開展街道人大工委工作和兼顧區(qū)情、街情出發(fā)，各區(qū)人大應(yīng)統(tǒng)一建設(shè)代表活動場所，明確功能定位，統(tǒng)一標(biāo)牌、標(biāo)識制式，因地制宜地解決場所問題，使各類代表活動陣地真正發(fā)揮作用。