用活土地資源 助力鄉(xiāng)村振興

孫雷

今年市人代會(huì)期間，如何加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興成為熱議話題之一。許多代表認(rèn)為深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，在穩(wěn)定農(nóng)村基本制度的前提下，進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村承包土地和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，探索征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地制度“三塊地”改革，有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)要素合理流動(dòng)，增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性，對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的推動(dòng)作用。

上海是改革農(nóng)村土地制度起步較早的地區(qū)。早在上個(gè)世紀(jì)九十年代，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，上海郊區(qū)農(nóng)村就出現(xiàn)了誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種地的問(wèn)題。上海在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的同時(shí)，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)持依法自愿有償原則，實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，本市已培育了一大批家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。截至去年底，上海郊區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已達(dá)到85%，居全國(guó)之首。農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了制度保證。去年底，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，農(nóng)用地“三權(quán)分置”入法，為深化農(nóng)村土地制度改革提供了法治保障。上海要認(rèn)真貫徹實(shí)施新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步完善落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)，繼續(xù)做好農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，特別是要把經(jīng)過(guò)登記的權(quán)證發(fā)放到每家農(nóng)戶(hù)手中，基層組織不得以任何理由而把權(quán)證壓下來(lái)。這樣做既是依法把黨的農(nóng)村政策真正落到實(shí)處，更使流出土地的農(nóng)民吃上“定心丸”。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是讓流出的土地在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體那里使用好、經(jīng)營(yíng)好、保護(hù)好。

開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是篇大文章。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本市現(xiàn)有農(nóng)村宅基地75.5萬(wàn)戶(hù)，使用農(nóng)村建設(shè)用地415平方公里。常言道：“農(nóng)民與市民最大的區(qū)別是農(nóng)民在農(nóng)村有塊宅基地?！睆奈餀?quán)法角度來(lái)講，農(nóng)民依法依規(guī)獲得的宅基地具有用益物權(quán)的屬性。一戶(hù)一宅，自建自用。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)戶(hù)在依法申請(qǐng)獲得的宅基地上建造住房的權(quán)利屬于資格權(quán)，建成的住房具有所有權(quán)，同時(shí)獲得宅基地的使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”就是農(nóng)戶(hù)在維護(hù)宅基地所有權(quán)的前提下，保留對(duì)宅基地的資格權(quán)，再將宅基地使用權(quán)連同住房流轉(zhuǎn)給合法的主體經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)生活中，不少農(nóng)戶(hù)將閑置的宅基地住房用于出租，用于搞農(nóng)家樂(lè)，也有出租給其他主體搞民宿、農(nóng)創(chuàng)等新業(yè)態(tài)。下一步農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從修訂相關(guān)法律到規(guī)范相關(guān)分置辦法，也需要基層積極探索。在守住農(nóng)村宅基地所有權(quán)不變的底線下，盤(pán)活農(nóng)民住房的存量資產(chǎn)，促進(jìn)要素合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增加。

幾年前，全國(guó)開(kāi)展了農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)工作。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議聽(tīng)取了國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告的匯報(bào)，明確征地制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已經(jīng)成熟，可以全面推開(kāi)，而對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革要求深化試點(diǎn)工作。

本市選擇松江區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)工作，積累了同地同價(jià)入市的有效做法，值得關(guān)注。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。2016年，本市將被征地農(nóng)民養(yǎng)老小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)

并入了城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老體系，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平有了較大的提高，受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農(nóng)村宅基地制度在現(xiàn)階段雖然難度較大，但在某些方面也有突破的空間。比如，在堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t下，探索農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的新路子。農(nóng)戶(hù)的住房可以按市場(chǎng)價(jià)評(píng)估全部收入歸農(nóng)戶(hù)所有，農(nóng)戶(hù)退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)可以依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)收益，獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。這項(xiàng)改革對(duì)于本市正在推進(jìn)農(nóng)民居住相對(duì)集中，改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地供地制度、適度歸并農(nóng)民住房、實(shí)施村莊更新具有十分重要的推動(dòng)作用。

習(xí)近平總書(shū)記在安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革主線仍然是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。實(shí)踐告訴我們，改革農(nóng)村土地制度，不僅極大促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且給農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化特別是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添新的動(dòng)力和活力。

改革只有起點(diǎn)沒(méi)有終點(diǎn)。站在上海新一輪改革開(kāi)放的新起點(diǎn)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，正當(dāng)其時(shí)。我們可以預(yù)期，節(jié)約集約使用好農(nóng)村土地資源，喚醒農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，必將成為鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大動(dòng)力，必將給農(nóng)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收帶來(lái)新的飛躍。 （作者系市人大常委會(huì)委員、市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員）

知識(shí)鏈接——

1、“三權(quán)分置”

背景：土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根基，土地制度的選擇是關(guān)系農(nóng)民生計(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。伴隨我國(guó)的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城鎮(zhèn)，發(fā)展農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為必然趨勢(shì)。為順應(yīng)這一潮流，2014年11月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，正式提出了“三權(quán)分置”的改革思路。2016年10月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)完善“三權(quán)分置”辦法），旨在落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，2019年1月1日起正式施行。修改后的土地承包法對(duì)農(nóng)村集體土地使用作出了新的規(guī)定，正式從法律層面明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度。

內(nèi)涵：是指在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二權(quán)分離的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行。即土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利;土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。

意義：在保證所有權(quán)、承包權(quán)不變的情況下，可大大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;在保證農(nóng)民承包權(quán)利的同時(shí)，將農(nóng)民從農(nóng)村土地上解放出來(lái)，加速城市化進(jìn)程。從農(nóng)村土地上解放出來(lái)的農(nóng)民遷移到城市會(huì)帶來(lái)大量投資需求和消費(fèi)需求，也能帶來(lái)大量勞動(dòng)力，這對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展將提供強(qiáng)有力的支撐，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也將更快進(jìn)入新的景氣周期。

2、“三塊地”改革

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，正式提出開(kāi)展“三塊地”改革。2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。授權(quán)期限截至2017年12月31日。2017年11月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議決定將改革試點(diǎn)延期至2018年年底。2018年12月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，審議了《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》，并決定將改革試點(diǎn)繼續(xù)延期至2019年年底。

“三塊地”改革旨在通過(guò)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，探索農(nóng)村宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。